II OSK 3490/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 373/18 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 lipca 2018 r. sygn. II SA/Wr 373/18, oddalił skargę M. J. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2017 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – zwanej dalej "upzp") o ustaleniu na rzecz T. Ł. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...] i [...], obręb [...]. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 upzp. Sąd nie podzielił zarzutów związanych z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wyrażone w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium jest trafne. W ocenie Sądu I instancji, organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty - stosownie do art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – zwanej dalej "Kpa") - wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy prawnomaterialnej, co też wynika z przedłożonych akt administracyjnych. Sporządzone uzasadnienia odzwierciedlają poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieuzasadnionym podtrzymaniem stanowiska organów administracji w zakresie błędnego przyjęcia, że parametry planowanego przedsięwzięcia zachowują zasadę dobrego sąsiedztwa i służą ochronie ładu przestrzennego oraz błędnego ustalenia w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, podczas gdy w zaskarżonej decyzji parametry, cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu planowanej inwestycji zostały ustalone błędnie, a tym samym nie zachowują zasady dobrego sąsiedztwa i nie służą ochronie ładu przestrzennego; 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp poprzez jego błędną wykładnię, a dalej nieuzasadnione podtrzymanie stanowiska organów administracji, iż nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej; 3) § 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię pojęcia linii zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – zwanego dalej "rozporządzenie"), a co za tym idzie uznanie wbrew wykładni językowej, iż sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy" oraz "linia obowiązująca" są z sobą tożsame, podczas gdy ww. pojęcia mają różne znaczenie i nie należy ich traktować synonimicznie; 4) art. 1 ust. 2 pkt 4 upzp w zw. z art. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) poprzez błędną jego wykładnię a w konsekwencji niewystarczające uwzględnienie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej związanych z faktem, iż teren inwestycji został objęty ochroną jako historyczny układ urbanistyczny dawnej wsi Jarnołtów, podczas gdy w niniejszej sprawie nie uwzględniono należycie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury; II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administarcyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej "Ppsa") oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa polegającego na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu I i II instancji, mimo iż decyzja została wydana bez wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organach administracyjnych obowiązkowi, w tym nie wyjaśniono przyczyn odstąpienia od określenia i zobowiązania inwestora do zachowania istniejącej linii zabudowy oraz przesłanek ustalenia "nieprzekraczalnej linii zabudowy", co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowego postępowania, podczas, gdy wyżej wymienione okoliczności skutkować powinny uwzględnieniem skargi, a tym samym uchyleniem decyzji I i II instancji; 2) art. 134 § 1 oraz 106 § 3 Ppsa sprowadzające się do stwierdzania, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz przywołanymi w jej treści podstawami prawnymi nie wyszedł poza ich granicę, mimo iż w przedmiotowej sprawie pojawiły się wątpliwości co do właściwego określenia przez organy administracji obszaru analizowanego, a co za tym idzie prawidłowego dokonania analizy urbanistycznej, podczas gdy ww. okoliczności przemawiały za koniecznością wyjścia przez Sąd I instancji poza zarzuty skargi oraz dokonanie przez Sąd oceny co do właściwego określenia przez organy administracji obszaru analizowanego, a co za tym idzie prawidłowego dokonania analizy urbanistycznej. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 3.3. Odnosząc się do o pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a przeprowadzona w zaskarżonym wyroku kontrola zastosowania tego przepisu ma charakter wzorcowy. Przepis art. 61 upzp wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp "zasada kontynuacji zabudowy" nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada ta, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6 września 2013 r., sygn. II OSK 813/12). W sposób oczywisty przedsięwzięcie polegające na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, pozostaje w zgodzie z występującą funkcją terenu tj. mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca z uzupełniającą gospodarczą. Ustalenie wszystkich parametrów planowanej zabudowy zostało prawidłowo uzasadnione. W żadnym razie nie może być więc mowy o błędnym przyjęciu, że parametry planowanego przedsięwzięcia zachowują zasadę dobrego sąsiedztwa. W szczególności nie sposób uznać ustalenia parametrów dachu za naruszające zasadę dobrego sąsiedztwa (zasadę kontynuacji), skoro w obszarze analizowanym występują tak dachy dwuspadowe, wielospadowe, jak i płaskie a wysokość budynków mieszkalnych waha się od 5 do 10 m. Tym samym w świetle § 8 rozporządzenia, dopuszczalny był przyjęty przez organ sposób ich ustalenia. 3.4. Wbrew drugiemu z zarzutów skargi kasacyjnej, teren inwestycji w sposób oczywisty posiada dostęp do drogi publicznej poprzez inną działkę stanowiącą własność inwestora (nr [...]). Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. 3.5. Niezasadny jest również zarzut naruszenia § 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię pojęcia "linia zabudowy". W tym kontekście konieczne jest wyjaśnienie, że celem linii zabudowy jest wyznaczenie minimalnej odległości od drogi publicznej. To czy linia ta jest nazwana nieprzekraczalna czy obowiązująca ma charakter drugorzędny. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania wszystkich planowanych obiektów wzdłuż tej linii. Wyznaczenie tej linii oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (wyrok NSA 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09). Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji nie narusza prawa wyznaczenie przez organ nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], ze względu na wyniki analizy wskazujące, że zabudowa w analizowanym obszarze nie tworzy harmonijnego układu i jest realizowana w różnej odległości od drogi publicznej. Wyznaczenie w ten sposób linii zabudowy było zgodne z § 4 ust. 4 rozporządzenia, a organ wyjaśnił z jakich względów odstąpił od ustalenia obowiązującej linii zabudowy według reguł określonych w ust. 1, ust. 2 i ust. 3 wskazując na możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy, która znajduje swoje uzasadnienie w przeprowadzonej analizie. 3.6. Nieusprawiedliwiony jest wreszcie zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 4 upzp w zw. z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przedmiotowej sprawie nastąpiło uzgodnienie projektu z Wojewódzkim [...] Konserwatorem Zabytków (milcząca zgoda). Skoro zatem organ dysponujący władztwem administracyjnym w zakresie ochrony zabytków nie miał zastrzeżeń co do planowanej zabudowy, to organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie miał kompetencji aby odmienić ocenić tę kwestię. Sfera uzgadniania administracyjnych aktów indywidualnych jest skutkiem podziału kompetencji, wynikających z zadań nałożonych na organy administracji publicznej, z czego wynika właściwość rzeczowa tych organów. W przypadku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie chodzi bowiem o wyrażenie opinii przez organ uzgadniający czy uznaniowe zajęcie stanowiska w sprawie, lecz chodzi o stwierdzenie, czy uzgadniana decyzja, ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego, może wejść do obrotu prawnego. Organy te podejmują zatem cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanych im kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających, które w literaturze przedmiotu określa się niekiedy nawet współdecyzjami. Nie ma więc wątpliwości, że chociaż są to akty wydawane w ramach postępowania głównego, to jednak mają swój własny odrębny byt procesowy (wyrok NSA z 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1207/06). Skoro zatem wyspecjalizowany organ dokonał uzgodnienia przedstawionego mu projektu decyzji organu pierwszej instancji (nie wniósł do niego uwag), to organ lokalizacyjny nie ma kompetencji do kwestionowania stanowiska organu uzgadniającego i dokonywania własnych ustaleń. 3.7. W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sprawa administracyjna została wyjaśniona w sposób wymagany art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa i ustalono jednoznaczny stan faktyczny, a sporządzona analiza urbanistyczna nie wywoływała jakichkolwiek wątpliwości. Nie było zatem jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 106 § 3 Ppsa w postępowaniu przed Sądem I instancji. 3.8. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.