II OSK 355/20

Dnia 19 lutego 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2360/18 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania członka zarządu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2360/18, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę M. K. na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...], o odwołaniu skarżącego ze stanowiska zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dniem [...] czerwca 2018 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwały rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej w przedmiocie odwołania oraz powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie mają charakteru publicznoprawnego i nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stwierdził, że zaskarżona uchwała dotyczy sfery stosunków cywilnych, a nie administracyjnoprawnych, nie ma zatem charakteru publicznoprawnego. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, z którego wynikałby obowiązek bądź uprawnienie do żądania przez skarżącego podjęcia przez radę nadzorczą uchwały w przedmiocie powołania lub odwołania członka zarządu. W ocenie Sądu, nie można także uznać, aby uchwała rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej o odwołaniu lub powołaniu członka zarządu stanowiła akt o podwójnym charakterze, tj. akt o charakterze publicznoprawnym, wywołujący zarazem skutki w sferze prawa pracy. Zgodnie bowiem z art. 400 ust. 3 Prawa ochrony środowiska, wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Dlatego też nie sposób utożsamiać podejmowania tego rodzaju uchwał z wykonywaniem zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 400j ust. 2 Prawa ochrony środowiska, zarządy wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowią prezesi zarządów wojewódzkich funduszy albo prezesi zarządów wojewódzkich funduszy i zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy, powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Ustawodawca przewidział w art. 400j ust. 2a powołanej ustawy, że jeżeli zarząd województwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu dokonuje rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu. Sąd zwrócił uwagę, że wykładnia językowa art. 400j ust. 2a Prawa ochrony środowiska wskazuje jedynie na obowiązek powołania, natomiast art. 400j ust. 2 ww. ustawy stanowi o powoływaniu i odwoływaniu członków zarządu wojewódzkiego funduszu. Jednak w ocenie Sądu zasadne jest zastosowanie wykładni celowościowej ww. przepisu, bowiem rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu powołując członka zarządu wykonuje w tym przypadku czynności z zakresu prawa pracy, dlatego też przepisy art. 400j ust. 2 i ust. 2a Prawa ochrony środowiska należy interpretować łącznie. Jeżeli zatem rada nadzorcza złożyła wniosek o odwołanie członka zarządu wojewódzkiego funduszu, a zarząd województwa nie uwzględnił tego wniosku w terminie, wówczas rada nadzorcza może odwołać członka zarządu wojewódzkiego funduszu na podstawie art. 400j ust. 2a Prawa ochrony środowiska, bowiem kompetencja do powołania zarządu wojewódzkiego funduszu obejmuje także odwołanie dotychczasowego zarządu. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 400r ust. 4 Prawa ochrony środowiska, o nieważności uchwały Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu w całości albo w części orzeka, w drodze decyzji, organ nadzoru w terminie 14 dni od dnia otrzymania uchwały. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 400r ust. 8 Prawa ochrony środowiska. Na podstawie art. 400r ust. 10 tej ustawy, przepisy powyższe stosuje się odpowiednio do wojewódzkich funduszy, z tym że organami nadzoru są wojewodowie. Ewentualna kontrola zgodności z prawem kwestionowanej uchwały mogłaby mieć miejsce wyłącznie w przypadku uruchomienia przez organ nadzoru trybu opisanego powyżej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie: - art. 184 Konstytucji RP, art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 14 lit. a, art. 400 ust. 2, art. 400b ust. 2 i art. 400r ust. 10 Prawa ochrony środowiska poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała "nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odmowę poddania tej uchwały kontroli Sądu pod względem jej legalności", - art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 400j ust. 1 - 3 Prawa ochrony środowiska poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu o podwójnym charakterze, tj. aktu o charakterze publicznoprawnym, powodującym zarazem skutki w sferze prawa pracy. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie: - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów określonych w powołanym przepisie i nie stwarza podstaw do przyjęcia, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, na skutek: braku wyjaśnienia podstaw zastawania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; arbitralnego, w istocie bez żadnego uzasadnienia rozstrzygnięcia o niepublicznym charakterze uchwały rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, lecz cywilnym; błędnej i arbitralnej nieuzasadnionej tezie o nieuznaniu zaskarżonej uchwały za akt o podwójnym charakterze, publicznoprawnym i cywilnoprawnym, - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne i niewłaściwe przyjęcie, że zawisła przed sądem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika przede wszystkim to, że w ocenie skarżącego zaskarżona uchwała o odwołaniu członka zarządu wojewódzkiego funduszu spełnia przesłanki aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem, że podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma przede wszystkim to, że NSA postanowieniem z 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1024/19, oddalił skargę kasacyjną Zarządu Województwa [...] od postanowienia WSA w Warszawie z 11 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2358/18, którym odrzucono, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę Zarządu Województwa [...] na tę samą uchwałę, którą skarżący zaskarżył w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ważne jest przy tym to, że NSA oceniając dopuszczalność zaskarżenia uchwały Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...], odniósł się nie tylko do przesłanek podmiotowych warunkujących legitymację do wniesienia skargi, ale także, a raczej przede wszystkim, przesądził o zakresie przedmiotowym kognicji sądu administracyjnego w kontekście uchwały rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu. Z ww. orzeczenia wynika bowiem, że uchwała Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej "nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.". NSA przyjął również, że "akty organów wojewódzkich funduszy nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.", a także, że " uchwała rady nadzorczej o powołaniu lub odwołaniu członka zarządu nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie województwa, jako uchwała z zakresu administracji publicznej". NSA wyjaśnił, że jedyną podstawą prawną wniesienia skargi na uchwałę rady nadzorczej jest art. 3 § 3 p.p.s.a., jednakże jest to szczególna procedura, w której możliwość wniesienia skargi zastrzeżona została jedynie dla organu nadzoru (wojewody) w warunkach wynikających z art. 400r ust. 8 w zw. z art. 400r ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.). Niewątpliwie skarżący nie jest organem nadzoru, a więc podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi opartej na art. 400r ust. 8 Prawa ochrony środowiska. Jako że NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku NSA z 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1024/19, to nie mógł uznać za usprawiedliwione podnoszone przez skarżącego zarzuty skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że skarżący dopuszczalność swojej skargi na uchwałę rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wywodzi z faktu, jakoby zaskarżona uchwała była aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś NSA w powołanym postanowieniu stwierdził, że ta uchwała nie jest takim aktem lub czynnością. Kwalifikacja określonej czynności jako aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma charakter przedmiotowy, czyli nie jest zależna od tego, kto tę czynność kwestionuje poprzez wniesienie skargi. Zatem, pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą, w której wydano postanowienie z 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1024/19, nie ma istotnych różnic. Nie jest istotną różnicą to, że inny jest podmiot skarżący. W związku z powyższym NSA, na postawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.