II OSK 365/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1052/06 w sprawie ze skargi J. M. i T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej usunięcie kabla elektroenergetycznego i przywrócenia do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od T. M. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1052/06, w sprawie ze skargi J. M. i T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej usunięcie kabla elektroenergetycznego i przywrócenia do stanu poprzedniego – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. i T. M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], odmawiającej wydania decyzji nakazującej Miejskim Wodociągom i Kanalizacji Sp. z o.o. w K. usunięcie kabla linii elektroenergetycznej 15kV, ułożonego w gruncie działki nr [...] w obrębie M. oraz na gruncie działek nr [...] i nr [...] w obrębie W. oraz przywrócenia tych nieruchomości do stanu przed jego położeniem – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kopia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt SA/Sz 618/03, uchylającego decyzję Wojewody Z. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu K. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej Miejskim Wodociągom Kanalizacji Sp. z o.o. w K. i Zakładowi Energetycznemu w K. pozwolenia na budowę linii kablowej SN 15 kV na trasie RS B. – S. U. W. M. dla zasilania stacji uzdatniania wody w M. Organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że budowa przedmiotowej linii kablowej, rozpoczęta została [...] na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Powiatu K. o pozwoleniu na budowę z dnia [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Z. z dnia [...]. Inwestor w dniu [...] zawiadomił o zakończeniu budowy. Organ odwoławczy wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z zapytaniem, na które pismem z dnia [...] Sąd udzielił odpowiedzi, że wyrok z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt SA/Sz 618/03 nie jest prawomocny, ponieważ złożone zostały skargi kasacyjne J. M. i T. M. oraz uczestnika postępowania – Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w K.. W tym stanie rzeczy, w związku z nieprawomocnością wyroku, organ stwierdził, że przedmiotowa linia elektroenergetyczna wybudowana została w oparciu o ostateczne decyzje administracyjne pozostające w obrocie prawnym, a zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało przyjęte przez właściwy organ bez zgłoszenia sprzeciwu, a zatem organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do wydania decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowej linii kablowej, co oznacza, że decyzja organu pierwszej instancji jest zasadna. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że pomimo właściwego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji błędnie przywołał jako podstawę art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ przedmiotowa linia elektroenergetyczna wybudowana została na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i jest to przypadek inny niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 cyt. ustawy. Zatem podstawę prawną decyzji odmawiającej wydania nakazu rozbiórki stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że należało ją uwzględnić. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w toku postępowania organy obu instancji przyjęły, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy żądanie usunięcia kabla energetycznego ułożonego na gruntach nieruchomości nr [...] obręb M. i nr [...], [...] obręb M. jest zasadne, ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt SA/Sz 618/03 uchylający decyzję Wojewody Z. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko organu nie jest zasadne, bowiem rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych ma znaczenie prejudycjalne dla toczącego się postępowania administracyjnego, a zatem istniała podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji odmowa wydania decyzji nakazującej usunięcia linii elektroenergetycznej była przedwczesna. Sąd wskazał ponadto, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę celowość zawieszenia postępowania, a następnie po rozpoznaniu skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny, wydać stosowną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest zasadne, bowiem stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zaś w czasie wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, uchylonych przez Sąd, pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wojewody Z. z dnia [...], czyli podlegająca wykonaniu wiążąca także inne organy administracji publicznej. Organ odwoławczy uznał także, że pomocnicze znaczenie dla oceny prawnej zaistniałego stanu ma przepis art. 61 § 1 P.p.s.a., stanowiący, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, co potwierdza, iż ostateczne orzeczenie administracyjne jest w pełni prawnie skuteczne i wiążące, a jego zaskarżenie do sądu administracyjnego nie wywołuje żadnych bezpośrednich skutków prawnych, w szczególności nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku wstrzymania jego wykonania czy traktowania go jako nie w pełni skutecznego. Organ wskazał, że tym samym wszczęcie przez sąd administracyjny postępowania mającego na celu zbadanie zgodności z prawem ostatecznego aktu administracyjnego, nie może, dla organów administracji publicznej zobowiązanych już do przestrzegania zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia administracyjnego, stanowić jednocześnie przesłanki do wstrzymywania się od podejmowania orzeczeń administracyjnych zgodnie ze swoimi kompetencjami, poprzez zawieszanie postępowań. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonując w skarżonym wyroku błędnej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przyjął, iż niezawieszenie przez organ nadzoru budowlanego prowadzonego postępowania ze względu na zaskarżenie do sądu administracyjnego ostatecznego orzeczenia administracyjnego innego organu, którego pozostawanie w obiegu prawnym jako w pełni prawnie skutecznego, obliguje organy nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, odmawiającego spełnienia żądania strony, powinno stanowić zagadnienie wstępne i skutkować zawieszeniem z urzędu postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Taka wykładnia, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie może w niniejszej sprawie mieć zastosowania. Mając na względzie powyższe uznał, iż rozstrzygnięcie Sądu wynikające ze skarżonego wyroku, ma istotny wpływ na wynik sprawy oraz prowadzi do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane, poprzez uniemożliwienie organowi wydania rozstrzygnięcia administracyjnego zgodnie z jego kompetencjami. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli J. i T. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do regulacji prawnej art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 143, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany zarzutami tejże skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zawiera § 2 ww. art. 183. Żadnej z nich Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej nie stwierdził. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., dotycząca odmowy wydania nakazu usunięcia kabla elektroenergetycznego z nieruchomości J. M. i T. M. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Skarżący oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając Sądowi naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć trzeba, iż naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną tylko wówczas, jeżeli uchybienie Sądu pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem jeżeli między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Zgłoszony zarzut w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma usprawiedliwione podstawy. W sprawie niesporna jest okoliczność, że inwestor Miejskie Wodociągi i Kanalizacje Spółka z o.o. w K., uzyskał decyzję Starosty Powiatu K. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę linii kablowej SN 15 kV dla zasilania stacji uzdatniania wody w M.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, tj. Wojewodę Z. wydaną decyzją z dnia [...] znak [...]. Uzyskała zatem charakter decyzji ostatecznej. Inwestor na podstawie opisanej wyżej ostatecznej decyzji rozpoczął realizację zamierzonej inwestycji i budowę w całości zakończył w [...]r. powiadamiając o tym właściwy organ pismem z dnia [...]. J. M. i T. M. jako właściciele działek Nr [...], [...] i [...], przez które przechodzi sporny kabel elektroenergetyczny, wnioskiem z dnia [...] skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., domagali się nakazania inwestorowi rozebrania spornego kabla i usunięcia z ich nieruchomości. Uzasadniając swoje żądanie powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2005 r., którym to została uchylona decyzja Wojewody Z. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji liniowej – ułożenia kabla elektroenergetycznego do zasilania stacji uzdatniania wody. Niesporna jest okoliczność, iż w dacie wydania wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [...] inwestycja była zakończona i zgłoszona organowi do użytkowania. Żądanie J. i T. M. o nakazanie usunięcia kabla z ich działek zostało zgłoszone [...], gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r. nie był jeszcze prawomocny. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli J. i T. M. oraz Miejskie Wodociągi i Kanalizacje Spółka z o.o. w K. W powyższym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił nakazania inwestorowi usunięcia ze spornych działek kabla elektroenergetycznego decyzją z dnia [...], a organ odwoławczy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy to orzeczenie. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na decyzję odwoławczą Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] uznał, że decyzje obu organów wydano przedwcześnie w sytuacji gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r. nie był jeszcze prawomocny. Stanowisko takie Sąd ten zajął uznając, iż rozpoznanie skarg kasacyjnych o ww. wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny ma znaczenie prejudycjalne dla toczącego się postępowania z wniosku J. i T. M. o nakazanie usunięcia kabla elektroenergetycznego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy prowadzące to postępowanie, z chwilą uzyskania wiadomości, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r. uchylający pozwolenie na budowę spornego kabla jest nieprawomocny, winny na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie administracyjne do czasu rozpoznania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Usprawiedliwione podstawy ma zarzut skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie niniejszej zarzucając wydanie wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną jego wykładnię. Ocena tego zarzutu wymaga przywołania treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi w § 1 pkt 4, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" dotyczy sytuacji gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego rozstrzygnięcie zaś należy do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie lub Sąd. Zawieszenie postępowania możliwe jest tylko wówczas, gdy organ ustali związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W świetle okoliczności sprawy i wyżej przytoczonej regulacji prawnej dotyczącej art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej, iż nie zaistniały podstawy do uznania, że w sprawie zachodzi zagadnienie prejudycjalne, a zatem spełniona jest przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania. Prezentując stanowisko odrębne, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił na czym opiera przekonanie, że zachodzi zagadnienie wstępne i jaki jest związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy z wniosku J. i T. M. o usunięcie kabla elektroenergetycznego, a rozpoznaniem skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uzyskanie prze organy administracji informacji o tym, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r. uchylający decyzję Wojewody Z. z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę spornego kabla jest nieprawomocny, stanowiło podstawę do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ, do czasu rozpoznania złożonych skarg kasacyjnych. Jak zauważono wcześniej niezasadne było uznanie, że w sprawie prowadzonej o rozbiórkę kabla wystąpiło zagadnienie prejudycjalne. Stwierdzić bowiem należy, iż rozpoznanie skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny może mieć znaczenie tylko dla bytu w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę spornego kabla. Nie zachodził zatem związek przyczynowy między możliwością wydania orzeczenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozbiórki kabla, a rozpoznaniem skarg kasacyjnych, dotyczących pozwolenia na budowę tego kabla (porównaj wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r. II OSK 6/06 – niepubl.). Nie zasługuje więc na akceptację wyprowadzony w istniejącym stanie faktycznym wniosek Sądu pierwszej instancji, iż decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu jako przedwczesne. Rzeczą tegoż Sądu było rozpoznanie merytoryczne zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z uwzględnieniem ustalonego przez organ stanu faktycznego i dokonanie wnikliwej oceny całego zebranego materiału w aspekcie obowiązującej na datę wydawania decyzji regulacji prawnej – przepisów prawa budowlanego. Uznając zasadność zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.