II OSK 3801/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. sp. komandytowo-akcyjnej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 86/18 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. sp. komandytowo-akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowo-akcyjnej (dalej także jako: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej także jako: SKO) z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W powyższej decyzji organ II Instancji umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem R. M. oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, że Burmistrz Miasta i Gminy W. (dalej jako: Burmistrz) po rozpatrzeniu wniosku Starosty W. (dalej także jako: Starosta) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na zmianie sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we W. na siedzibę Komendy Powiatowej Policji we W. i Prokuratury Rejonowej we W. oraz budowie parkingu i nowego budynku biurowo – administracyjnego w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego Powiatu W., przewidzianej do realizacji na dz. o nr geod. [...], obręb W., gmina W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej jako u.p.z.p.). Stosownie do treści 52 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się na wniosek inwestora. Sąd I instancji wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia inwestora, jak również nie formułuje żadnych przesłanek pozytywnych ani negatywnych związanych z tym pojęciem. Można stwierdzić, że zakres tego pojęcia inaczej ujmując, zakres podmiotów które mogą wystąpić z przedmiotowym wnioskiem wyznaczany jest pośrednio przez zakres przedmiotowy, czyli samo pojęcie inwestycji celu publicznego. To charakter tej inwestycji, jaką jest inwestycja celu publicznego, która może być realizowana zarówno przez podmioty publicznoprawne jak i podmioty prawa prywatnego wpływa na sposób rozumienia pojęcia inwestora. Jednym słowem inwestorem może być każdy podmiot pod warunkiem, że wniosek który składa dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nawet w sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości. Stąd też w postępowaniach w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego brak jest podstawy prawnej, aby pojęciu inwestora nadawać specjalne znaczenie występujące w innych aktach prawnych, w tym postępowaniu podstawowe znaczenie ma zakres przedmiotowy, czyli inwestycja celu publicznego. Dlatego też sformułowany w toku postępowania zarzut, iż nie zbadano, czy wnioskodawca posiada status inwestora nie znajduje uzasadnienia. Sąd I instancji podzielił stanowisko, że organ administracji nie możne odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga więc powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ oba powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione, obowiązkiem organów było wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Końcowo Sąd zważył, że jeżeli, w związku z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Sama jednakże zmiana wartości nieruchomości, na której planowana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego lub naruszenie dotychczasowego sposobu korzystania z takiej nieruchomości nie stanowi przesłanki wydania odmownej decyzji, a zatem nie stanowi elementu stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne do zastosowania prawa materialnego, czyli indywidualizacji i konkretyzacji ogólno-abstrakcyjnej normy prawa wywiedzionej z treści art. 50 w związku z art. 54 u.p.z.p. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła Spółka, zarzucając orzeczeniu naruszenie: 1. art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p., Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 z późn.zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 28 k.p.a. przez błędne zastosowanie wyrażające się przyjęciem, że Starosta jest inwestorem celu publicznego i ma przymiot strony, podczas gdy jako organ administracji rządowej - mający działać na podstawie prawa i w jego granicach - nie może on dowolnie, według własnego swobodnego uznania, wskazywać gdzie i jakie mają powstać inwestycje celu publicznego na potrzeby administracji rządowej, lecz ilość i przedmiot takich inwestycji powinny być wcześniej zatwierdzone przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa; 2. art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 647 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każdy wnioskodawca zainteresowany wydaniem decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego automatycznie (niczym ex lege) staje się "inwestorem" w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji tego założenia zarzucam dalsze niewłaściwe zastosowanie przedmiotowego przepisu na rzecz podmiotu w istocie nie będącego inwestorem; 3. art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez błędną wykładnię wyrażającą się przyjęciem założenia, że użyte w tym przepisie pojęcie "działania" obejmuje również tylko sam wyabstrahowany pomysł, aby w przyszłości ewentualnie wykorzystać daną nieruchomość na jedynie z grubsza określony, czyli do końca niedookreślony, cel publiczny; 4. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, a także w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się tym, iż nie zostało uwzględnione konstytucyjne prawo do ochrony własności i obowiązek jej ochrony przez organy władzy publicznej i w konsekwencji poza badaniem oraz przedmiotem rozpoznania było to, czy rzeczywiście jest uzasadnione przeznaczenie na potrzeby celu publicznego także tej części terenu, na której nie zostało przewidziane prowadzenie jakiejkolwiek inwestycji i w ten sposób obniżenie wartości całej działki, choć wniosek de facto dotyczył tylko jej części; 5. art. 14 ust. 5 zd. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (dalej u.r.m. - Dz. U. z 2012 r., poz. 392) w zw. z § 8 ust. 1, § 9, § 10, § 147 ust. 1, § 148 (a contrario) i § 153 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w pominięciu wynikających z zasad stanowienia prawa reguł interpretacyjnych i w konsekwencji pominięcie takiego znaczenia słowa "inwestor" użytego w art. 52 ust. 1 u.p.z.p. jakie ono ma zarówno w języku potocznym, jak i w pozostałych przepisach tej ustawy, a także w art. 647 k.c.; 6. art. 14 ust. 5 zd. 2 u.r.m. w zw. z § 8 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że wbrew zasadom językowym użyte w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. pojęcie w liczbie mnogiej "działania (...) stanowiące realizację celów" (a nie np. "każde działanie") oznaczać może również samo pojedyncze (nawet oczywiście nieuzasadnione) wystąpienie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, bez jakichkolwiek innych działań, i że mimo to stanowi wypełnienie wymogu przeprowadzenia jakieś ilości wielu działań, o których stanowi ten przepis; 7. art. 134 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez: a. brak jakiegokolwiek rozpoznania postawionych w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zarzutów naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 89 i art. 107 § 1 pkt 2 oraz § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do zajmowanego przez strony stanowiska - co w świetle art. 135 p.p.s.a. również powinno być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego - a następnie nierozpoznanie przez SKO zarzutów podniesionych w obu odwołaniach, a w szczególności w odwołaniu R.M.; b. brak odniesienia się do wprost podniesionej w skardze kwestii dopuszczalnego zakresu przedmiotowego wniosku o lokalizację inwestycji celu publicznego i zakresu przedmiotowego wydanej na skutek tego wniosku decyzji w świetle rzeczywistego słusznego interesu prawnego wnioskodawcy. 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż - jak wynika z zamieszczonego w niej rozdzielnika - będący w sprawie wnioskodawcą Starosta nie otrzymał tej decyzji i nie brał udziału w postępowaniu, chyba że należy przyjąć, iż wobec nie uwzględnienia skargi WSA nie miał obowiązku uchylenia decyzji nawet jeśli stwierdziłby naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie obu zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, SKO wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie z dnia [...] października 2021 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki podtrzymał stanowisko i wywody zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W szczególności należy podkreślić, że Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a., na co wskazywała skarga kasacyjna. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty wyrażone w punkcie 7 lit. a i b skargi kasacyjnej należy uznać za chybione. Wojewódzki Sąd odniósł się do wszystkich kwestii podniesionych w skardze i słusznie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Należy także zauważyć, że całkowicie błędne jest przekonanie skarżącego kasacyjnie, że należało rozpoznać odwołanie wniesione przez podmiot, który zmarł – w szczególności w sytuacji, gdy umorzono postępowanie odwoławcze wywołane tym odwołaniem. Byt prawny decyzji nie jest uwarunkowany doręczeniem jej wszystkim stronom postępowania. Celem wprowadzenia przepisów regulujących doręczenie jest ochrona strony postępowania przed negatywnymi następstwami działania organu administracyjnego. Nie może ostać się zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki oparty na niedoręczeniu decyzji organu II instancji Staroście, skoro decyzja ta była dla Starosty korzystna (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I GSK 796/12). Spółka usiłuje wywołać pozytywne dla siebie skutki z uchybień, które mogłaby podnosić ewentualnie strona mająca w toku postępowania sprzeczny interes prawny. Co jednak istotniejsze, decyzja uzewnętrzniona co najmniej jednej stronie wchodzi do obrotu prawnego. Mając na uwadze treść art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – należy stwierdzić, że nawet decyzja błędnie skierowana do podmiotu niebędącego stroną wchodzi do obrotu prawnego. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej wyrażony w punkcie 8 nie mógł zostać uwzględniony. Analizując treść art. 52 u.p.z.p. należy stanąć na stanowisku, że przepis jest jasny i nie wzbudza wątpliwości interpretacyjnych w zakresie elementów, jakie musi zawierać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ administracji publicznej, wydaje decyzję po spełnieniu warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. i również ten przepis nie powinien nastręczać trudności interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił wywód Sądu I instancji w zakresie rozumienia pojęcia "inwestor" na kanwie u.p.z.p. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 52 ust. 1 u.p.z.p. inwestorem staje się każdy, kto skutecznie złoży wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa nie formułuje przesłanek pozytywnych ani negatywnych związanych z tym pojęciem. Nie powinno budzić wątpliwości, że pojęcie "inwestor" funkcjonuje w innym znaczeniu na gruncie u.p.z.p. i innych ustaw (np. Prawa budowlanego). Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że zarówno prawo budowlane jak i prawo cywilne odnoszą się do innych etapów realizacji inwestycji niż u.p.z.p. Dodatkowych elementów warunkujących możliwość zwrócenia się z właściwym wnioskiem nie można wywodzić w oparciu o materiały legislacyjne. Skarżąca kasacyjnie Spółka wywodzi w tym zakresie zdecydowanie zbyt daleko idące wnioski, pozbawione oparcia w treści ustawy. Zasady wyrażone w rozporządzeniu nie mogą prowadzić do zanegowania jasnego brzmienia przepisu zawartego w akcie prawnym wyższej rangi. Z tego względu nietrafione są zarzuty skargi kasacyjnej z punktów 5 i 6. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dość jednolicie przyjmuje się, że inwestorem w rozumieniu art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. mogą być podmioty prawa prywatnego, jak i prawa publicznego, osoby fizyczne, osoby prawne, a także tzw. ułomne osoby prawne. W związku z powyższym należy stwierdzić, że inwestorem może być także starosta. Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zasadniczo nie uniemożliwia uzyskania przez inny podmiot pozwolenia na budowę (art. 65 ust. 1 u.p.z.p.), w związku z czym chybiony jest pogląd, że wydanie takiej decyzji pozostaje w związku z podjęciem przez inwestora (w rozumieniu u.p.z.p. – czyli osoby, która złożyła wniosek) jakiegokolwiek działania lub działań. Nie można także wykluczyć, że inwestor nawet nie podejmie czynności zmierzających do uzyskania pozwolenie na budowę. Decyzja bowiem rodzi jedynie uprawnienie, nie zaś obowiązek realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 153/15). Odnosząc się do zagadnień poruszonych w skardze kasacyjnej, należy wskazać, że definicję inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i są to działania o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, a także krajowym, metropolitalnym bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła finansowania, ponadto istotne jest to, że stanowią realizację celów publicznych (tj. m. in. budowy i utrzymywania pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych – art. 6 pkt 6 u.g.n.). Użycie w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wyrażenia "działania" (nie zaś "działanie") jest jedynie wyrazem przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji językowej. W grupie "inwestycji celu publicznego" znalazły się bowiem zarówno działania o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym i metropolitalnym (czyli więcej niż jedna grupa), które stanowią realizację celów (również w liczbie mnogiej). Nie można na podstawie konstrukcji językowej tego przepisu wywodzić konieczności podejmowania przez inwestora jakichkolwiek dalej idących czynności ("działań"). Oczywistym jest, że wydanie decyzji lokalizacyjnej poprzedza jej realizację, a jej uzyskanie jest uwarunkowane zadeklarowaniem realizacji inwestycji celu publicznego (które nie musi nastąpić). Nie jest możliwe podjęcie działań przez inwestora bezpośrednio zmierzających do realizacji inwestycji przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto szczególnie w ramach finansów publicznych wydaje się nieracjonalne gromadzenie budżetu na konkretny cel – przed stwierdzeniem dopuszczalności jego realizacji. Należy także zauważyć, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyprzedza wniosek o wywłaszczenie, nie przesądza jednak o samym wywłaszczeniu, jak i jego zakresie. Kwestia ta może być ewentualnym przedmiotem zaskarżenia na etapie postępowania wywłaszczeniowego. Organ natomiast jest związany wnioskiem i weryfikuje go tylko pod kątem przepisów u.p.z.p. Należy zauważyć, że ochrona interesów osób trzecich na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego, gwarantowana w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie innych postępowań (np. pozwolenia na budowę, wywłaszczenia). Nigdy bowiem organy administracji publicznej nie mogą wychodzić poza zakres swoich kompetencji. Należy mieć w polu widzenia także to, że na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor nie musi wykazywać się posiadaniem tytułu prawnego do terenu takiej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 560/19). Argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa własności ma charakter ogólnikowy. Należy przy tym podzielić pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że możliwe jest zastosowanie – na podstawie art. 58 u.p.z.p. – art. 36 i 37 u.p.z.p. w związku z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.