II OSK 385/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.), Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Nowy Targ od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2004r., sygn. akt III SA/Kr 474/04 ze skarg Gminy Poronin, Gminy Biały Dunajec, Gminy Szaflary oraz Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Nowy Targ z dnia 26 lutego 2004r., nr 5/XV/04 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Miasta Nowy Targ na rzecz Wojewody Małopolskiego i Gminy Biały Dunajec po 120 (sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargi gmin Poronin, Biały Dunajec i Szaflary oraz Wojewody Małopolskiego i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Nowy Targ z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w zakresie w jakim dotyczy ona odbiorców wody i dostawców ścieków spoza terenu Miasta Nowy Targ. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 23 czerwca 1998 r. została zawarta umowa o przejęcie ścieków komunalnych z międzygminnego kolektora kanalizacji sanitarnej "Szaflary-Biały Dunajec-Poronin" do miejskiej kanalizacji i oczyszczalni ścieków w Nowym Targu, eksploatowanej przez Miejskie Zakłady Wodociągów i Kanalizacji w Nowym Targu, której stronami były zarządy gmin Szaflary, Biały Dunajec, Poronin oraz Miejskie Zakłady Wodociągów i Kanalizacji w Nowym Targu przy udziale Zarządu Miasta Nowy Targ. Umowa określiła warunki odbioru ścieków komunalnych z gmin Szaflary, Biały Dunajec i Poronin oraz zasady rozliczania należności za odebrane ścieki. Uchwałą z dnia 26 lutego 2004 r., w której jako podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.; dalej jako "ustawa wodociągowa"), Rada Miasta Nowy Targ zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla dostawców zarówno z terenu Gminy Miasta Nowy Targ, jak i spoza terenu tej Gminy. Gminy Poronin, Biały Dunajec i Szaflary oraz Wojewoda Małopolski wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tą uchwałę. Sąd podzielił stanowisko skarżących, iż Rada Miasta Nowy Targ nie uzyskała kompetencji do zatwierdzania taryfy obowiązującej odbiorów wody i dostawców ścieków z terenu gmin sąsiednich. Sąd wskazał, że umowa z dnia 23 czerwca 1998 r. o przejęcie ścieków komunalnych z międzygminnego kolektora kanalizacji sanitarnej "Szaflary-Biały Dunajec-Poronin" do miejskiej kanalizacji i oczyszczalni ścieków w Nowym Targu nie jest porozumieniem komunalnym, w rozumieniu art. 74 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z czym nie jest to przeniesienie kompetencji publicznoprawnych. Z tego powodu należało wykluczyć dopuszczalność stanowienia przez Radę Miasta Nowy Targ przepisów, które miałyby obowiązywać poza terytorium tej Gminy. Sąd wskazał także, że art. 24 ustawy wodociągowej upoważnia radę gminy do zatwierdzania taryfy opłat ponoszonych przez osoby, których nieruchomości zostały przyłączone do sieci i posiadają tytuł prawny do korzystania z obiektów, do których ma być dostarczona woda i z których będą odprowadzane ścieki. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do regulowania cen płaconych przez komunalnego przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego za odbiór ścieków przez innego przedsiębiorcę wodociągowo kanalizacyjnego. W skardze kasacyjnej Rada Miasta Nowy Targ zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 3 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), a także naruszenie przepisów postępowania, poprzez uchybienie art. 147 § 1 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rada Miasta Nowy Targ podniosła, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność uchwały doprowadził do powstania luki w taryfie, gdyż obecnie brak jest stawki np. dla dostawców ścieków spoza Gminy Miasta Nowy Targ w inny sposób niż kanalizacją. Rada Miasta Nowy Targ podniosła także, że w myśl obowiązującego prawa cenowego, ceny dzielą się na umowne i pozaumowne. Nawet gdyby przyjąć, że Rada Miasta Nowy Targ nie miała kompetencji, co do zatwierdzania taryfy dla odprowadzania ścieków spoza Gminy Miasta Nowy Targ, to jej uchwała jako zawierająca ceny pozaumowne, w tym zakresie jest przejawem aprobaty do włączenia takiej taryfy do umowy z dnia 23 czerwca 1998 r. Przepisy prawa administracyjnego nie regulują bowiem, po jakich cenach jedna gmina będzie świadczyła usługi polegające na odbiorze ścieków z innej gminy. W takim razie obowiązują ceny umowne. W odpowiedziach na skargę kasacyjną Gmina Biały Dunajec oraz Wojewoda Małopolski podnieśli, że słusznie Sąd pierwszej instancji ustalił, że umowa o przejęciu ścieków komunalnych z gmin Poronin, Biały Dunajec i Szaflary do oczyszczalni w Nowym Targu nie była porozumieniem komunalnym, ani nie tworzyła związku międzygminnego, a wobec tego umowa cywilnoprawna nie mogła przenosić kompetencji publicznoprawnych. Ponadto zbiorowe odprowadzanie ścieków prowadzone jest na podstawie umowy zawartej przez przedsiębiorstwo z osobą, której nieruchomość została włączona do sieci i posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji poza regulacją ustawy wodociągowej pozostają relacje pomiędzy "hurtowymi dostawcami ścieków" i z tego powodu Rada Miasta Nowy Targ nie mogła wkraczać władczo w stosunki pomiędzy przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi powołując się na art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W stanie faktycznym tej sprawy ustalonym przez organy administracji i przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie sprowadzają się przede wszystkim do oceny, czy przepis art. 24 ust. 1 ustawy wodociągowej mógł stanowić podstawę dla Rady Gminy Miasta Nowy Targ do zatwierdzenie taryf za odprowadzanie ścieków dla zbiorowych dostawców ścieków (nazwanych w skardze "hurtowymi dostawcami ścieków") spoza terenu Gminy Miasta Nowy Targ. Założenia i cele ustawy wodociągowej zostały sformułowane w przepisie art. 1 tej ustawy, stanowiącym, iż ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. 1 ustawy wodociągowej). Gmina wykonuje to zadanie w sposób określony w tej ustawie na własnym obszarze, w stosunkach z mieszkańcami i innymi podmiotami z terenu gminy. Wykonywanie tego zadania, na podstawie ustawy wodociągowej, w odniesieniu do innych gmin jest możliwe w razie wspólnego wykonywania zadania przez gminy w formie związku międzygminnego lub porozumienia międzygminnego (art. 3 ust. 2 ustawy wodociągowej). Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy wodociągowej dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na podstawie ustawy wodociągowej należy do zadań własnych gminy. Z zadaniem tym ściśle wiąże się sprawa ustalania cen za wodę i odprowadzanie ścieków w formie taryf ustalanych w trybie określonym tą ustawą. Aby umożliwić organom gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za świadczone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne usługi na terenie gminy, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf (zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania) stosowanych przez te przedsiębiorstwa. Unormowania art. 24 ustawy wodociągowej stanowiące o trybie zatwierdzania taryf przez radę gminy mają chronić interes odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Jak wskazują przepisy ustawy wodociągowej (art. 2 pkt 3 w związku z art. 6 ust. 2 i 4) odbiorcą usług jest osoba, której nieruchomość została przyłączona do sieci i posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu, do którego ma być dostarczana woda i z którego będą odprowadzane ścieki. Oznacza to, że ustawa ta określa relacje pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym działającym na terenie określonej gminy a odbiorcami usług w tej gminie. Ustawa wodociągowa nie reguluje zatem stosunków między dostawcami ścieków a przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi w różnych gminach, a art. 24 ust. 1 tej ustawy nie daje podstaw do tego, aby rada gminy zatwierdzała taryfy opłat na podstawie tego przepisu w odniesieniu do usług z tego zakresu między przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi z różnych gmin, czy też opłaty za ścieki dostarczane z innych gmin. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wskazał, że zaskarżona uchwała, która jako podstawę prawną wyraźnie wskazuje art. 24 ust. 1 ustawy wodociągowej, nie mogła zatwierdzać taryf w stosunku do dostawców ścieków spoza terenu Gminy Miasta Nowy Targ, jako że są oni innymi dostawcami ścieków, a nie odbiorcami usług w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rada Gminy Miasta Nowy Targ nie tylko wskazała jako podstawę prawną w zaskarżonej uchwale art. 24 ust. 1 ustawy wodociągowej, ale konsekwentnie w odpowiedzi na skargę oraz w skardze kasacyjnej prezentowała stanowisko, że ustawa wodociągowa ma zastosowanie w stosunkach między gminami, pomimo że nie zostało zawarte porozumienie międzygminne ani też nie został utworzony związek międzygminny w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto zakwestionowana uchwała został podjęta w trybie określonym w ustawie wodociągowej zarówno w odniesieniu do taryf obowiązujących odbiorców usług z terenu Gminy Miasta Nowy Targ, jak i dostawców ścieków spoza Gminy Miasta Nowy Targ. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, iż wadą uchwały jest jedynie wskazanie wadliwej podstawy prawnej. Skoro bowiem zamiarem rady gminy było zatwierdzenie taryf na odprowadzanie ścieków z sąsiednich gmin w ramach określonych w art. 24 ustawy wodociągowej, to nie można usunąć tej wadliwości stwierdzeniem, iż stawki opłat za ścieki odprowadzane z terenu innych gmin mogły być wprowadzone w innym trybie. W każdym razie podstawy do zatwierdzenia taryfy na ścieki odprowadzane z innych gmin nie mógł stanowić art. 24 ustawy wodociągowej w związku z umową zawartą przez gminy w dniu 23 czerwca 1998 r. Umowa ta, jak to trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, nie mogła stanowić przeniesienia kompetencji, o której mowa w art. 24 ustawy wodociągowej, przysługującej radom gmin sąsiednich na Radę Gminy Miasta Nowy Targ. Umowa taka mogła mieć znaczenie w toku określania wysokości cen i opłat za usługi komunale o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Gmina Miasta Nowy Targ w żadnym stadium postępowania i w żadnej mierze nie odwoływała się do tego, iż opłaty za ścieki spoza Gminy Miasta Nowy Targ są ustalane na innej podstawie i w innym trybie, aniżeli określony w ustawie wodociągowej. Z tego względu nie można podzielić także stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, iż naruszone zostały wskazane przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach, dotyczące cen urzędowych ustalanych w uchwale wydanej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Problem nie polega bowiem na tym, że stawki taryfowe określone na podstawie art. 24 ustawy wodociągowej są czy nie są cenami urzędowymi, ale na tym, że stawki taryfowe określone na podstawie art. 24 ustawy wodociągowej mogą odnosić się do odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z terenu danej gminy. Nie jest również trafny zarzut, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie mogło dotyczyć innych gmin, które nie zaskarżyły uchwały oraz innych dostawców ścieków spoza Gminy Miasta Nowy Targ. Zaskarżenie uchwały rady gminy i stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, powoduje stwierdzenie nieważności uchwały bez względu na krąg podmiotów, których uchwała ta dotyczy. Nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności uchwały w takiej sytuacji w odniesieniu tylko do tego podmiotu, który zaskarżył uchwałę. W skardze kasacyjnej podnosi się, iż zaskarżona uchwała nie zatwierdza stawek opłat dla odbiorców wody spoza terenu Gminy Miasta Nowy Targ. Nie oznacza to jednak, iż z tej przyczyny skarga kasacyjna powinna być uwzględniona. Sposób sformułowania sentencji wyroku przez Sąd pierwszej instancji wskazuje bowiem, że zaskarżona uchwała dotknięta jest nieważnością w takim zakresie w jakim dotyczy odbiorców wody i dostawców ścieków spoza terenu Miasta Nowy Targ, co może być rozumiane tak, że odniesienie się do odbiorców wody jest bezprzedmiotowe, jeżeli nie ma odbiorców wody spoza terenu Gminy Miasta Nowy Targ. Nie można podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną także co do tego, że skarżące gminy Szaflary, Biały Dunajec i Poronin nie były należycie reprezentowane, ponieważ rady tych gmin nie podjęły uchwał o ich reprezentowaniu w postępowaniu sądowym. Potrzeba podjęcia takiej uchwały nie występowała w tej sprawie. Skargi na uchwałę wniosły gminy, a do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowym uprawniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) stosownie do przepisu art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz gminy Biały Dunajec i Wojewody Małopolskiego, obejmującym wynagrodzenie pełnomocników według norm przepisanych Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.