II OSK 392/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 514/09 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 18 listopada 2009r., sygn. akt IV SA/Po 514/09, oddalił skargę J. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia (...) maja 2009 r., nr (...), w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r., nr (...), na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem lokalizacji budynku mieszkalnego, realizowanego na działce nr (...), położonej w K. przy ul. K. (...). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 14 maja 2008 r. stwierdził, że na ww. działce nr (...) inwestor M. i B. F., na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr (...) z dnia (...) grudnia 2007 r. wydanej przez Starostę P., prowadzi budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego. W dacie przeprowadzenia kontroli obiekt znajdował się w stanie surowym, otwartym z więźbą dachową. Według przeprowadzonych pomiarów, budynek jest zlokalizowany w odległości 1,50 - 1,53 m od muru granicznego stanowiącego ścianę garażu sąsiada. Ściana ta w dalszej części przechodzi w ogrodzenie sąsiedniej działki. Plan zagospodarowania przewidywał zbliżenie do granicy na odległość 1,50 m. W dalszej części uzasadnienia ww. decyzji wskazano, że J. T. pismem z dnia 7 lipca 2008 r. podważył dowodowy charakter protokołu oraz brak ustosunkowania się przez PINB do kwestii wydania przez Starostę pozwolenia na posadowienie budynku w odległości 1,50 m od działki. PINB wyjaśnił, że stosownie do § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) istnieje możliwość usytuowania ściany budynku w odległości 1,50 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy. Postępowanie administracyjne w zakresie lokalizacji przedmiotowego budynku realizowane jest zatem zgodnie z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami. W odwołaniu od powyższej decyzji J. T. podniósł, że niezgodne z prawem budowlanym warunki zabudowy, jak również pozwolenie na budowę, powstały i egzystują dzięki aprobacie PINB. Ponadto protokół z oględzin z 14 maja 2008 r. został sfałszowany i odwołujący się potrafi to udowodnić. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia (...) maja 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji stwierdził, że PINB prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i skoro wskazał, że prowadzenie robót budowlanych jest realizowane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę to prawidłowo uznał, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w związku z jego bezprzedmiotowością. Odnośnie zarzutów dotyczących zastraszania odwołującego się przez pracownika PINB organ odwoławczy wskazał na możliwość zawiadomienia stosownych organów ścigania. W skardze na powyższą decyzję J. T. podniósł, że organ I instancji powołał się w swojej decyzji na sfałszowane pomiary odległości (1,5 m zamiast 1,4 m) oraz przemilczał fakt, że za murem w odległości 3,2 m znajduje się ściana domu z otworami okiennymi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując argumentację z zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił skargę, wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy organ nadzoru budowlanego, w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora oraz ustaleń faktycznych uzna, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego niemożna wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zaistniała ww. przesłanka – ustalenie, iż roboty budowlane prowadzone są bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu architektoniczno-budowlanego spowodowało, że organ nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji nie miał podstaw prawnych do merytorycznego działania. W skardze kasacyjnej J. T. zarzucił powyższemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez: a) błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez całkowite pominięcie dyspozycji przepisu zawartej w ust. 2 pkt 1 tegoż przepisu, która stanowi, że organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego, badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień, b) niezastosowanie w toku kontroli § 13, § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe ze względu na brak takiego elementu materialnego stosunku prawnego, który powoduje, iż nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, b) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, polegające na braku dogłębnej kontroli działania organów administracji publicznej w taki sposób, aby wydane decyzje były zgodne z zasadami prawa w szczególności prawdy obiektywnej, zasady proporcjonalności i duchu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przy słusznym założeniu jednolitego sytemu prawnego, c) art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny rzetelnie i w sposób zrozumiały dla obywatela wyjaśniać obywatelowi zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd w żaden sposób nie zbadał, czy czynności kontrolne wykonane przez organy w sposób pełny wypełniły wszystkie elementy kontroli przewidziane przepisami prawa. Zdaniem skarżącego Sąd potraktował art. 84 i art. 84a Prawa budowlanego w sposób wybiórczy i ogólnikowy, co pozwoliło mu na stwierdzenie, że roboty budowlane wykonywane w niniejszej sprawie są zgodne z projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę, wobec czego organy zobowiązane były do umorzenia postępowania. Pominięto przy tym, zdaniem skarżącego, dyspozycję z art. 84a ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Skarżący podkreślił, że organy nie zbadały w żaden sposób prawidłowości postępowania oraz wydania kolejnych decyzji, tj. decyzji o warunkach zabudowy czy pozwolenia na budowę. Gdyby przeprowadzono taką kontrolę jak nakazuje ustawa, to organy nadzoru musiałby się odnieść do faktu, że mur rozdzielający posesje nie jest ścianą budynku, że pomiędzy garażem skarżącego i drewutnią znajduje się atrium odsłaniające ścianę domu skarżącego, w której znajdują się dwa okna o wymiarach 200 na 142 cm. Sąd nie zbadał ponadto, w ramach podjętej przez organy nadzoru kontroli zgodności robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, o jakie przepisy prawa tu chodzi. Skarżący podkreślił również, że w toku prawidłowej kontroli zgodności z przepisami prawa budowlanego organy nadzoru powinny były również zastosować art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego uzasadniony interes wskazany w ww. przepisie obejmuje w szczególności ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych do pobytu ludzi. Ponadto skarżący, wskazując na stwierdzenie Sądu, iż roboty budowlane prowadzone są bez istotnych odstępstw, stwierdził, że oznacza to, iż jakieś odstępstwa są, a skoro są to nasuwa się wątpliwość, czy lokalizacja i budowa budynku jest zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe ze względu na brak takiego elementu materialnego stosunku prawnego, który powoduje, iż nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Ten zarzut procesowy ( oparty w skardze na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. ) należy rozpoznać w powiązaniu z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia prawa materialnego – art. art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten autor skargi kasacyjnej uzasadnia pominięciem dyspozycji przepisu zawartej w ust. 2 pkt 1 art. 84a, która stanowi, że organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego, badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie doszło do zarzucanego naruszenia. Na wstępie wskazać należy, że w świetle przepisu art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jest przepisem kompetencyjnym określającym właściwość rzeczową organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów i wojewodów), kompetencje organów nadzoru budowlanego muszą być wprost w ustawie określone, a nie dorozumiane na podstawie ich charakteru. Należy podkreślić, że do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy wydawania pozwoleń na budowę (rozbiórkę) i przyjmowania określonych w ustawie zgłoszeń (robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania). Natomiast art. 83 ustawy Prawo budowlane ustala właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. W ustępie 1 tej normy wskazano, iż do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje o których mowa w art. 40 ust. 2 , art. 41 ust. 4 , art. 44 ust. 1 , art. 48-51 , art. 54, art. 55 , art. 57 ust. 4 , 7 , 8 , art. 59 , art. 59a, art.59c ust. 1 , art. 59d ust. 1 , art. 59g ust.1 , art. 62 ust. 3 , art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3 , art. 68, art. 69, art. 70 ust.2 , art. 71a , art. 74 , art. 75 ust.1 pkt 3 lit. a , art. 76, art. 78 i art. 97 ust. 1. W przeciwieństwie do właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno-budowlanej, która została określona jako dopełnienie katalogu spraw przyporządkowanych organom nadzoru budowlanego, właściwość rzeczowa Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została określona jako lista zamknięta. Analiza tej listy zawarta we wskazanym wyżej art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego są związane z działalnością inspekcyjno- kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. W szczególności dotyczy to sprawy likwidacji lub legalizacji samowoli budowlanej (budowa, rozbudowa), wykonania robót budowlanych, sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i wiele innych wymienionych w powołanym wyżej przepisie. W przepisie art. 84 ust 1 pkt, 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazano, że do działań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Ta kontrola stosowania prawa, o której wspomina w/w norma skonkretyzowana została następnie w art. 84a ust. 1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane, z którego wprost wynika, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę – nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy ( por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2005r. sygn. akt VII Sa/Wa 639/05, wyrok NSA z dnia 6 października 2010, sygn. akt II OSK 1508/09). Nie zmienia tego przepis ust. 2 powołanego art. 84a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego mają również uprawnienia do badania prawidłowości postępowań administracyjnych prowadzonych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Działania, jakie organy nadzoru budowlanego ( wskazane w art. 84b ust. 1 - a więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ) mogą podejmować przy realizacji tych uprawnień zostały bowiem unormowane w art. 84b ust. 2 i nie mają one charakteru władczego w stosunku do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Już z samej treści art. 84b ust. 1 ustawy wynika, że wskazana w art. 84a ust. 2 kontrola prawidłowości postępowań administracyjnych prowadzonych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej nie może być prowadzona równocześnie z kontrolą sprawowaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podst. art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż organ ten nie ma kompetencji do jej wykonywania. Za chybiony należy więc uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 84a ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. Niezrozumiały natomiast jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez "niezastosowanie w toku kontroli § 13, § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego" . Podstawa kasacyjna przedstawiona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polega bądź na mylnym odczytaniu przez Sąd określonej normy prawnej, bądź na błędnym uznaniu, że do określonego stanu faktycznego ma zastosowanie lub nie ma zastosowania hipoteza konkretnej normy prawnej (błąd w subsumcji). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stosował wskazanych przepisów. Jak wskazano wyżej zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego są związane z działalnością inspekcyjno- kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. Jeżeli więc w sprawie nie zostały podważone ustalenia co do wykonania robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto nie stwierdzono naruszenia przepisów dotyczących warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - to zasadne było wnioskowanie organów obu instancji o braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i uprawniona była ocena organów administracji oraz Sądu Wojewódzkiego co do bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, skoro nie zaistniała niezgodność wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, zatwierdzonym projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie doszło więc do naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, polegające na braku dogłębnej kontroli działania organów administracji publicznej w taki sposób, aby wydane decyzje były zgodne z zasadami prawa w szczególności prawdy obiektywnej, zasady proporcjonalności i duchu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przy słusznym założeniu jednolitego sytemu prawnego oraz art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny rzetelnie i w sposób zrozumiały dla obywatela wyjaśniać obywatelowi zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Zarzuty te nie zostały uzasadnione i nie wykazano, by ewentualne naruszenie przytoczonych zasad ogólnych postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Natomiast kwestionowanie dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń i oceny materiału dowodowego sprawy, co do zgodności lokalizacji budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogło by mieć miejsce jedynie w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia innych przepisów postępowania, w tym przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., a takiego zarzutu w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Ocena tych okoliczności pozostaje więc poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jest związany granicami skargi kasacyjnej. Nie można bowiem podważać ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, a przyjętych przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa oceny legalności zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a czy też naruszenia art. 11 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie bada trafności ustaleń faktycznych, poczynionych w zaskarżonym wyroku, jeżeli skarżący skutecznie nie zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia odpowiednich przepisów postępowania. Wobec braku uzasadnionych podstaw kasacji i nie stwierdzając zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną