II OSK 429/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dnia 1 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2243/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2243/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. odrzucił skargę R. G. w przedmiocie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, iż w dniu 21 marca 2011 r. (data wpływu do organu) R. G., w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że § 17 w/w uchwały z dnia 18 grudnia 2008 r. przekracza ustawowo limitowany zakres kompetencji organu. W dniu 6 maja 2011 r. oraz w dniu 17 czerwca 2011 r. (daty wpływu do organu) R. G., reprezentowany przez radcę prawnego E. G., po raz drugi i trzeci wezwał Radę m. st. Warszawy do usunięcia wskazanego naruszenia prawa. Ponieważ Rada nie udzieliła odpowiedzi na żadne z wezwań, R. G. w dniu 7 września 2011 r. (data stempla pocztowego) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy. Skarżący wskazał, że interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi z faktu adresowanej do niego decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy, którą – jego zdaniem – wydał nieznany ustawie organ, tj. Zarząd Dzielnicy Wawer. Zarzucił organowi przekroczenie kompetencji w zakresie stanowienia prawa miejscowego i wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy wniosła o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi, względnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W uzasadnieniu powołał przepis art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W myśl natomiast art. 52 § 3 i 4 powołanej ustawy, jeżeli nie przewiduje ona środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 powołanej ustawy, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W oparciu natomiast o art. 58 § 1 pkt 2 ustawy, sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Podstawę do zaskarżenia uchwały rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia takiego naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. Odnosząc powyższe rozważanie do niniejszej sprawy Sąd wywiódł, iż w dniu 21 marca 2011 r. R. G. po raz pierwszy wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego – w jego ocenie – § 17 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], i to właśnie od momentu wniesienia tego wezwania, w związku z brakiem jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony organu, należy oceniać zachowanie przez skarżącego terminu do złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto Sąd podkreślił, iż wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 cyt. ustawy jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały – jednokrotnie, zaś następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. W niniejszej sprawie stosownie do treści art. 53 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia przez R. G. skargi w niniejszej sprawie powinien być liczony od daty wniesienia przez niego pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Za dzień wniesienia tego wezwania należy natomiast uznać datę jego doręczenia organowi, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce w dniu 21 marca 2011 r. Ostatnim dniem terminu do wniesienia przez R. G. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie był zatem dzień 20 maja 2011 r., zaś skarga na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] została złożona przez skarżącego dopiero w dniu 7 września 2011 r., a zatem po upływie ustawowego terminu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia R. G., reprezentowany przez radcę prawnego E. G., zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając: nie zastosowanie art. 155 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 87 pkt 1 i art. 184 zd. 2 Konstytucji w związku z art. 2 Konstytucji przez to, że WSA błędnie przyjął, iż sądowa kontrola działalności administracji, mimo iż ma się odbywać w granicach określonych przez ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym obejmować "równorzędną" procedurę kontroli działalności administracji w trybie tzw. "sygnalizacji", przyjął błędne założenie, iż winien wzorować się na sposobie sprawowania władzy przez sądy powszechne. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie Sądu I instancji do wydania postanowienia sygnalizacyjnego i włączenie takiego postanowienia do orzeczenia w przedmiocie odrzucenia skargi z przyczyn formalnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż R. G. trzykrotnie wzywał Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszeń prawa, powtarzając na próżno swoją argumentację. Nadto podkreślono, iż "przemilczenie" wezwania aktualizuje przewlekłość w rozumieniu współczesnego ustawodawstwa, a brak jakiejkolwiek reakcji na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa, jest aktem działalności tego organu, negatywnie kwalifikowanego (licząc od kwietniowej noweli k.p.a.) jako "przewlekłość". Chodzi o nową instytucję odrębną od tzw. "bezczynności". Gdyby ustawodawca miał wolę zrównania pojęcia "bezczynność" z "bezskutecznością", dałby temu wyraz w treści ustawy. "Bezskuteczność" odnosi się nie do postawy wzywającego do usunięcia naruszeń prawa, ale organu, który nie składa w sposób pozytywny oświadczenia woli, iż obstaje przy tezie, że akt prawa miejscowego odpowiada prawu. W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, iż skarżący bardzo wyraźnie i przekonywująco "zawiadomił" Sąd, iż wyrzeknie się ustrojowej roli, zbywając skarżącego pod pretekstem "czy to braku interesu prawnego", czy też "przedawnienia prawa do wezwania", czy innych sposobów bagatelizowania informacji o rażącym bezprawiu. Skarżący zaznaczył, iż rzeczą Sądu jest albo sygnalizacja, albo ocena kto ma rację w sporze pomiędzy stroną, a organem władzy administracyjnej (kto postępuje legalnie). W końcowych wnioskach skarżący przypomniał, iż trzy razy świadomie wzywał Radę do usunięcia naruszenia prawa. R. G. podkreślił, iż niniejsza sprawa jest przykładem, że Sąd zamiast dążyć do poszerzania sfery ochrony prawnej przyznanej obywatelom, radykalnie tę sferę ogranicza. Imituje swoim działaniem Sąd Powszechny, redukuje wynik kontroli działalności do "komputerowego" aktu zawierającego powtarzalne formuły w przedmiocie "odrzucenia" skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m. st. Warszawy, reprezentowana przez radcę prawnego E. S., wniosła o jej oddalenie w całości na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podał, iż obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy skarga spełnia wszystkie wymogi formalne, tj. czy jest ona dopuszczalna. Innymi słowy, czy wszystkie warunki wymagane przez przepisy prawa do skutecznego złożenia skargi zostały spełnione. Warunkiem formalnym skutecznego złożenia skargi jest w szczególności zachowanie terminu, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Wniesienie skargi po upływie terminu do jej wniesienia skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Oczywistym jest zatem, iż w tożsamych sprawach, tj. w sprawach, w których skarga jest niedopuszczania z powodu przekroczenia terminu do jej wniesienia Sąd odrzucając skargę uzasadnia swoje orzeczenie w taki sam sposób, posługując się jedynymi możliwymi w takiej sytuacji argumentami, zgodnymi z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Odrzucenie skargi skutkuje zaś niemożnością przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutu nie zastosowania art. 155 § 1 p.p.s.a i nie wydania postanowienia sygnalizacyjnego, organ wskazał, iż zarzut ten jest bezzasadny. Zgodnie z regulacją tego przepisu, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Orzeczenie sygnalizacyjne ma zatem charakter fakultatywny. Sąd może poinformować właściwe organy, jeżeli uzna, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Skoro zatem z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że sąd w pewnych okolicznościach sprawy może podjąć określone czynności procesowe, to nie sposób czynić mu zarzutu, iż z tego uprawnienia nie skorzystał. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, iż brak odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy kwalifikować jako przewlekłość. Zdaniem organu, skarżący dokonał pomieszania różnych pojęć i instytucji prawnych regulujących odrębne postępowania, wykazując przy tym niekonsekwencję w stosunku do zarzutów i treści wniesionej przez siebie skargi. Skarga wniesiona przez Skarżącego jest skargą wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i podlega związanej z nią procedurze rozpatrywania. Brak odpowiedzi na wezwanie nie może być kwalifikowane jako przewlekłość postępowania, o którym mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego, a organ nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.),zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – pkt 1; naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – pkt 2. Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 155 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 pkt 1 i art. 184 zd.2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak stanowi art. 155 § 1 p.p.s.a. w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. A zatem, tzw. sygnalizację można określić jako prawo, a niekiedy obowiązek Sądu zawiadomienia określonych organów o istotnych nieprawidłowościach, które zostały ujawnione w toku postępowania sądowego w związku z rozpoznawaną sprawą (por. J. Łętowski, J. Szreniawski, Kontrola administracji, w: System prawa administracyjnego, t. III, Ossolineum 1978, s. 449 – 450). Wystąpienie z sygnalizacją będzie uzasadnione w przypadku, gdy określone zachowanie organu Sąd oceni jako rażąco naruszające obowiązujący porządek prawny lub gdy w organie sposób postępowania prowadzi do wydania wadliwych rozstrzygnięć (por. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2010 r. s. 371). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał merytorycznie skargi wniesionej przez R. G., a zatem nie mógł zawiadomić organu o jakichkolwiek nieprawidłowościach, które mogłyby zostać ujawnione w toku postępowania sądowego. Ocena merytorycznej zasadności skargi przez sąd administracyjny poprzedzona jest zawsze badaniem spełnienia wymagań formalnych skargi, w tym dopuszczalności jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Do warunków dopuszczalności skargi należy m.in. wyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej poza oceną pozostają kwestie dotyczące terminu do wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji i stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w tej sprawie. Związanie granicami skargi kasacyjnej umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie jedynie zarzutu nie zastosowania art. 155 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 87 pkt 1, art. 2 i art. 184 Konstytucji, którego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować, albowiem – jak wyjaśniono wyżej – Sąd nie rozpoznawał skargi pod względem merytorycznym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Podstawy do rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie nie stanowią przepisy art. 203 i art. 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te wiążą bowiem wyraźnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z zaskarżeniem wyroku, a to kto jest obowiązany do zwrotu kosztów zależy od treści wyroku Sądu pierwszej instancji /oddalającego lub uwzględniającego skargę/. Tak więc przepisy te w ogóle nie mogą mieć zastosowania do kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku zaskarżenia postanowienia o odrzuceniu skargi. Oznacza to, że w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia postanowienia sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi, przepis art. 203 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o zwrocie kosztów postępowania także wówczas, gdy skarżący zgłosił w skardze kasacyjnej wniosek o przyznanie kosztów ( por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07; postanowienie NSA z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt II OSK 702/05).