II OSK 442/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 340/19 w sprawie ze sprzeciwu D. R. i J. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 18 września 2019 r. sygn. II SA/Gd 340/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw D. R. i J. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ww. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchyleniu decyzji organu I instancji z [...] listopada 2018 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W decyzji tej organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne dotyczyło zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce [...] w N. W. L., wykonanego przez D. R. oraz jej małżonka. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, obejmujący wyniki przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu 30 listopada 2016 r. oraz w dniu 6 listopada 2018 r. dowodów z oględzin, PINB stwierdził, co następuje: - na terenie ww. działki istnieje zbiornik wodny, - w trakcie kontroli właściciele działki przedłożyli operat wodnoprawny z listopada 2012 r. dotyczący zbiornika wodno-rekreacyjnego oraz aneks do w/wym. operatu ze stycznia 2013 r. Przedłożono też decyzję Wójta Gminy o warunkach zabudowy na wykonanie zbiornika wodnego o funkcji retencyjnej i rekreacyjnej o pow. do 3000 m2. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2013 r. Przedłożono również decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego na budowę przedmiotowego zbiornika. W/w. decyzje zostały zaskarżone do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, który decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymywał w mocy decyzję Starosty - aktualnie na terenie działki prowadzone są prace utwardzenia terenu oraz małej architektury. Decyzją z [...] listopada 2018 r. PINB orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowego zbiornika wodnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że sprawa dotyczy obiektu, który nie znajduje się w katalogu robót wymienionych w art. 29-30 ustawy Prawo budowlane, dla którego wykonania inwestor powinien uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Wobec powyższego sprawa nie podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego. Powyższe stwierdzenie organu I instancji organ odwoławczy uznał za przedwczesne wskazując, że w protokole z oględzin z 30 listopada 2016 r. brak jest jakichkolwiek ustaleń co do przedmiotowego zbiornika wodnego, w tym podstawowych informacji dotyczących jego parametrów, lokalizacji, daty powstania. Protokół z kolejnych oględzin tych informacji także nie zawiera. W ocenie organu odwoławczego, istotne aspekty sprawy nie zostały wyjaśnione, stąd też organ I instancji powinien przeprowadzić uzupełniający dowód z oględzin, wyjaśniając protokolarnie przedmiotowe kwestie, w tym, sporządzić szkic sytuacyjny zawierający zwymiarowany zbiornik wodny i jego lokalizację względem granic działki, a przede wszystkim opisać szczegółowo, jaki zakres wykonanych robót oraz rodzaj użytych materiałów. materiałów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd przychylił się do stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie nie ustalono okoliczności faktycznych, które pozwoliłyby podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. Pomimo przeprowadzenia dwukrotnie oględzin na terenie działki, organ I instancji nie dokonał ustaleń odnośnie do przedmiotu postępowania. Z decyzji Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maja 2017 r. wynika, że zbiornik został wykonany na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozważenia więc wymaga, czy skoro wykonano zbiornik retencyjny bez pozwolenia, to celem jego legalizacji nie jest konieczna procedura z art. 51 Prawa budowlanego. Podstawowym dowodem w sprawie będą należycie wykonane oględziny na podstawie art. 85 k.p.a. z udziałem wszystkich stron postępowania. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego o wadliwości sporządzonych protokołów z dokonanych oględzin i pominięciu zakresem czynności dowodowej okoliczności istotnych z punktu widzenia podstawy prawnej prowadzonego postępowania. Zgodził się z organem odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana w oparciu o tak przeprowadzone oględziny narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, na którym bezkrytycznie organ I instancji oparł decyzję o braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego skutkuje tym, że w istocie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skutecznie D. R., zaskarżając go w całości i żądając przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 75 § 1 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie decyzji organu II instancji za prawidłową, pomimo, iż została ona wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego właściwego postępowania dowodowego mającego za cel pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, w tym pominięcie faktu kontroli przedmiotowego zbiornika przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., wnosząc o włączenie w poczet materiału dowodowego kopii protokołu WINB znak [...], a ponadto w związku z uznaniem, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie przepisy ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w niniejsze sprawie rozstrzygnąć należy to, czy należący do skarżącej zbiornik wodny, który powstał w oparciu i zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne, może być oceniany i kontrolowany przez organy nadzoru budowlanego przez pryzmat przepisów prawa budowlanego. Skarżąca wskazała, że podstawową przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji był zarzut niewłaściwie przeprowadzonych przez ten organ oględzin, przy czym organ odwoławczy zapomniał, że działania te uzupełnił (dowód: kopia załączonego do skargi protokołu [...]). Skarżąca stawia ponadto pytanie, czy eliminacja pozwolenia wodnoprawnego czyni zbiorniki wodne powstałe w oparciu o to pozwolenie samowolą budowlaną. Z takim stanowiskiem Sądu i instancji skarżąca sie nie zgadza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze, że zgodnie z art. 182 § 2a oraz § 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przypomnieć należy, że z uwagi na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika, to jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest, m.in., wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w sposób zapewniający, by dostrzegana wadliwość w wyroku sądu odpowiadała przepisowi prawa powołanemu w skardze kasacyjnej jako jej podstawa. Uwaga ta jest istotna w kontekście podstaw kasacyjnych zawartych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Ograniczają się one bowiem do zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 75 § 1 i art. 81 k.p.a. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a. Odwołanie się w podstawie skargi kasacyjnej do tego przepisu musi być uznane jako działanie oczywiście nieuzasadnione, skoro dotyczy on działalności kontrolnej sądu wykonywanej na skutek wniesienia skargi, a nie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., który stanowił przedmiot rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi. Prawidłową podstawę prawną wyroku oddalającego przez wojewódzki sąd administracyjny sprzeciw od decyzji administracyjnej stanowi przepis art. 151a § 2 p.p.s.a. Zauważyć trzeba, że ten przepis Sąd I instancji przyjął za podstawę zaskarżonego wyroku. Skuteczne kontestowanie wyroku oddalającego sprzeciw wymagało zatem powołania w podstawach kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez niego niewłaściwe zastosowanie, bądź zarzutu niezastosowania art. 151a § 1 p.p.s.a., jako przepisu, w oparciu o który, w ocenie strony skarżącej, zasadne było uwzględnienie sprzeciwu. Rozpoznawana skarga kasacyjna tego rodzaju zarzutów jednakże nie zawiera. Kolejno postawione zarzuty kasacyjne dotyczą niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy obowiązujących go przepisów procesowych: przepisu art. 7 k.p.a. wyrażającego jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej oraz przepisów regulujących zasady przeprowadzania postępowania dowodowego przez organy administracji – art. 75 § 1 k.p.a. (zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.) oraz art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Ocena tych zarzutów dokonana z uwzględnieniem wspierającej ją argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje po pierwsze w okoliczności, że aprobując wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej Sąd I instancji przyjął, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie przepisy ustawy Prawo wodne, pomimo tego, że przedmiotem postępowania jest obiekt (zbiornik wodny) powstały w oparciu i zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne. Ocena tego zarzutu dokonana może być przez pryzmat wskazanego w podstawach kasacyjnych art. 7 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W tym zakresie wskazać stronie należy, że okoliczność, iż przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest obiekt zrealizowany w oparciu o wydane na podstawie przepisów ustawy - Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie sprzeciwia się prowadzeniu w stosunku takiego obiektu także postępowania w trybie przepisów prawa budowlanego. Autor skargi kasacyjnej nie zauważa realizacji zachodzącej pomiędzy prawem budowlanym a prawem wodnym, wynikającej z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Powołany przepis stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów Prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. W stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych z art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. 2020 poz. 310), a poprzednio w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego (zob. Z. Niewiadomski, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 30, M. Kałużny, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2012, s. 254, W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 27, wyroki NSA: z dnia 23 sierpnia 2013 r., II OSK 800/12, z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2227/10, z dnia 22 października 2010 r., II OSK 1654/09, z 16 stycznia 2009 r., II OSK 1874/07, z dnia 30 listopada 2005 r., OSK 1604/04). Z tego względu na gruncie tej sprawy nie można wykluczyć, że nie obejmuje ona pewnego obszaru w zakresie regulacji Prawa budowlanego, które przestają podlegać organom nadzoru budowlanego. Większość urządzeń wodnych stanowi obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, są nimi np. zbiorniki wodne będące efektem robót budowlanych (wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., II OSK 591/18) czy oczko wodne (wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., II OSK 1896/17). Urządzenia takie są jednocześnie urządzeniami wodnymi, ale jednocześnie również budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wobec czego podlegają jednocześnie regulacjom obydwu wymienionych ustaw, tj. Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego mają zatem kompetencje do załatwiania spraw dotyczących nie tylko realizacji takich urządzeń, ale również legalizacji tego rodzaju obiektów budowlanych, w razie ich wybudowania w ramach samowoli budowlanej. Należy mieć na uwadze, że u podstaw wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego leżało stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie wykonał w sposób prawidłowy wynikającego z art. 7 k.p.a. obowiązku podjęcia czynności związanych z wyjaśnieniem tych wszystkich aspektów zrealizowania będącego przedmiotem sporu zbiornika wodnego, które odnoszą się do techniczno-budowlanych warunków jego realizacji. Nakazane decyzją kasacyjną organu odwoławczego działanie organu I instancji polegać ma na ustaleniu parametrów obiektu, daty powstania oraz zakresu wykonanych robót budowlanych w celu dokonania kwalifikacji prawnobudowlanej przedmiotowego obiektu. Nie może budzić wątpliwości, że ustalenie stanu na gruncie w zakresie jego zabudowy z punktu widzenia oceny potrzeby ewentualnego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego jest zadaniem kluczowym organów nadzoru budowlanego, wobec którego ocena zgodności tej zabudowy z ustaleniami posiadanej decyzji o warunkach zabudowy oraz ocena posiadania wymaganych opinii, uzgodnień czy pozwoleń (tu: pozwolenie wodnoprawne) ma charakter następczy (zob. art. 48 ust. 1-3, 49b ust. 1-2, art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego). Z tego względu ingerencja organów nadzoru budowlanego powinna być nakierowana w pierwszym rzędzie na wyjaśnienie, czy skutkiem wykonanych robót budowlanych jest powstanie obiektu, którego relewantne przepisy materialnego prawa budowlanego obejmowały reżimem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W odniesieniu do dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych, jedynie o tego rodzaju potencjale przedmiotowej sprawy w aspekcie ewentualnej potrzeby prowadzenie postępowania naprawczego wypowiedział się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. za skuteczną polemikę z tą oceną uznany być nie może. Z wyłożonych powyżej względów, za niewystarczające uznać należało opieranie się przez skarżącą wyłącznie na argumentacji odnoszącej się do realizacji zbiornika wodnego na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Zarzut nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy właściwego postępowania dowodowego w związku z pominięciem faktu kontroli przedmiotowego zbiornika przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., co strona udokumentowała kopią protokołu znak [...], należało powiązać z podstawą kasacyjną obejmującą zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. W odniesieniu do tego zarzutu stwierdzić trzeba, że przedstawiona kopia protokołu jest dowodem czynności w postępowaniu innym niż kontrolowane przez Sąd I instancji, które prowadzone było w sprawie oznaczonej [...]. Przedstawiony protokół sporządzony został w dniu 16 maja 2017 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a ponadto w sprawie prowadzonej pod numerem [...]. Nie oznacza to oczywiście, że nie mógł on stanowić z mocy art. 75 § 1 k.p.a. dowodu w postępowaniu, w którym wydane zostały kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje z [...] listopada 2018 r. (I instancja) oraz z [...] kwietnia 2019 r. (II instancja). Z akt sprawy wynika jednakże, że do ustaleń wynikających z tego dowodu organ I instancji się w ogóle nie odniósł. Przypomnieć należy, że właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty. Żądanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zasadę dwuinstancyjności stwarzającej gwarancję dwukrotnej oceny stanu faktycznego sprawy, bowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby stronie w toku instancji. Powoduje to, że powyższemu uchybieniu, ocenianemu w kontekście zasady dwuinstancyjności prowadzenia postępowania, nie można przypisać cechy naruszenia przepisów postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), co wiązałoby się z koniecznością uwzględnienia skargi kasacyjnej w związku z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia art. 81 k.p.a., gdyż skarżąca nie wskazała, którą okoliczność faktyczną organ odwoławczy uczynił podstawą faktyczną swojej decyzji, uznając ją za udowodnioną, pomimo tego, że strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Ogólnikowość i powierzchowność tego zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do niego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.