II OSK 452/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 126/16 w sprawie ze skargi [...]S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 126/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2015 r. wymierzającej na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, ust. 2, ust. 4 i art. 59g oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) inwestorowi: [...] S.A. z siedzibą w W. karę 25 000 zł za samowolne przystąpienie do użytkowania nośnika reklamowego typ NBB18 na dz. nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka [...] S.A. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 59f ust. 1 i ust. 2 oraz 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ustawy – Prawo budowlane poprzez wymierzenie kary w wysokości 25 000 zł, która została wyliczona w ten sposób, że stawka opłaty podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu, tym samym naruszając zasadę proporcjonalności. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego były postanowienia organów nadzoru budowlanego wydane w przedmiocie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania nośnika reklamowego. Podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć było ustalenie, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, wbrew wymogom wynikającym z art. 54 Prawa budowlanego. Mianowicie stwierdzono użytkowanie przedmiotowego nośnika reklamowego przed upływem terminu przewidzianego na zgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ, do którego skierowane zostało zgłoszenie inwestora o zakończeniu budowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczono, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Sąd Wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie kara została nałożona w wysokości zgodnej z wymienionymi wyżej przepisami. Jednocześnie Sąd Wojewódzki wskazał trafnie, że ustawodawca stanowiąc normę wyrażoną w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na organ nadzoru budowlanego bezwzględny obowiązek wymierzenia ściśle określonej przepisami prawa kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Ustawodawca nie pozostawił organom nadzoru budowlanego luzu administracyjnego, a więc nie mają one możliwości odstąpienia od wymierzenia kary w razie samowolnego przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego. Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów dotyczących stanu faktycznego sprawy, ani też oceny w zakresie spełnienia przesłanek prawnych wymierzenia kary przewidzianej w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w warunkach określonych w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Podstawa kasacyjna sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 59f ust. 1 i ust. 2 oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego poprzez wymierzenie kary w wysokości 25 000 zł, wyliczonej w ten sposób, że stawka opłaty podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu, tym samym naruszając zasadę proporcjonalności. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zaakcentował, że organ wymierza przedmiotową karę w oparciu o reguły ściśle określone w przepisach ustawy Prawo budowlane, natomiast argumentacja skarżącego wskazująca na naruszenie w tym względzie konstytucyjnej zasady proporcjonalności może stanowić jedynie postulat de lege ferenda. Akceptując stanowisko Sądu Wojewódzkiego należy zauważyć, że strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołała się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego ,w których wyrażono pogląd, że jeżeli osiągnięcie przez ustawodawcę zamierzonego celu jest możliwe przy użyciu środka mniej dolegliwego, pociągającego za sobą mniejsze ograniczenia praw i wolności, to użycie przez ustawodawcę środka znacznie bardziej uciążliwego, prowadzącego do znacznego ograniczenia praw i wolności, wykracza poza to, co jest konieczne w demokratycznym państwie, a tym samym narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Nie negując – co do zasady – powyższego poglądu, nie można pominąć okoliczności, że konstytucyjność przepisów, które były podstawą orzeczonej w rozpatrywanej sprawie kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego – były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., II OSK 838/10; z 14 grudnia 2017 r., II OSK 673/16). Mianowicie wyrokiem z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, Trybunał orzekł, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji RP (OTK-A 2007, nr 1, poz. 2). Wyrokiem z 5 maja 2009 r., P 64/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (OTK-A 2009, nr 5, poz. 64). Natomiast wyrokiem z 22 września 2009 r., SK 3/08, Trybunał Orzekł, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji (OTK-A 2009, nr 8, poz. 125). Zaznaczyć jednocześnie należy, że to właśnie sądy adminsitracyjne dwukrotnie wystąpiły do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi w tym przedmiocie. W pytaniu prawnym rozpatrywanym w sprawie sygn. akt P 64/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na naruszenie zasady proporcjonalności podnosząc, że żadne względy wiążące się z interesem publicznym nie przemawiając za tym, aby opłaty za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, podlegały dziesięciokrotnemu podwyższeniu w stosunku do stawki określonej w art. 59f tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł dalej, że oderwanie kwestii ustalenia wysokości kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego od takich kryteriów, jak czas nielegalnego użytkowania czy konkretna powierzchnia nielegalnie użytkowana, wskazuje na zachwianie zasady proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zdanie, że przed wprowadzeniem zakwestionowanych przepisów nie dokonano odpowiedniej analizy regulacji w aspekcie zgodności z art. 2 Konstytucji w płaszczyźnie zasady sprawiedliwości społecznej, a w tym niezbędności (proporcjonalności) środków dla ochrony skonkretyzowanego interesu publicznego. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wymienionego wyroku stwierdził, że obowiązki inwestora obwarowane sankcją z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego "mają służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich". Ponadto Trybunał wskazał, że surowość i automatyzm sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach, a nadto powinna oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów norm, tak by realizowany był cel tej regulacji polegający na dążeniu do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowanej". Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.