II OSK 482/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 973/20 w sprawie ze skargi D. Ł. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2020 r. nr 528/2020 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 973/20, oddalił skargę D. Ł. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 marca 2020 r., nr [...], którym stwierdzono uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z 22 stycznia 2020 r., nr [...]. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z 24 marca 2020 r. przyjął, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z 22 stycznia 2020 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej J. D. 23 stycznia 2020 r. w trybie art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), mianowicie dorosłemu domownikowi T. D., zaś odwołanie zostało wniesione 7 lutego 2020 r. przez kolejnego pełnomocnika skarżącej adwokata P. A. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. przez uznanie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, podczas gdy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu, co miał potwierdzić Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. przez uznanie, że prawidłowe (skuteczne) było doręczenie decyzji dorosłemu członkowi rodziny pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, odwołując się do twierdzeń zawartych w skardze, że skarżąca przed doręczeniem jej decyzji organu pierwszej instancji wypowiedziała pismem z 20 stycznia 2020 r. pełnomocnictwo J. D. i w związku z tym termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od doręczenia decyzji skarżącej, co miało mieć miejsce 24 stycznia 2020 r. Dalej wskazano, że organ pierwszej instancji w piśmie z 19 lutego 2020 r., przy którym przekazano odwołanie wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji, potwierdził, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Nadto stwierdzono, że decyzję organu pierwszej instancji doręczono 23 stycznia 2020 r. T. D., czyli dorosłemu domownikowi pełnomocnika skarżącej i wywiedziono, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że z art. 40 § 2 k.p.a. wynika, iż doręczenie pisma pełnomocnikowi strony postępowania administracyjnego nie jest skuteczne, gdy doręcza się je dorosłemu domownikowi pełnomocnika. Podniesiono w związku z tym także to, że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono, czy pełnomocnik skarżącej upoważnił swego dorosłego domownika, który odebrał decyzję organu pierwszej instancji, do odbioru urzędowej korespondencji. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zasadnicze zagadnienie występujące w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia o tym, czy w postępowaniu administracyjnym doręczenie pisma do rąk dorosłego domownika pełnomocnika strony postępowania jest skuteczne wobec tego pełnomocnika. Zagadnienie to przedstawiono w skardze kasacyjnej w podstawie kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną rozstrzygające dla tego zagadnienia znaczenie ma art. 43 k.p.a., który w skardze kasacyjnej został pominięty. W art. 40 k.p.a. uregulowano zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym stronom tego postępowania. Jedna z tych zasad stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 zdanie pierwsze). Z kolei w takich przepisach, jak art. 42, art. 43 i art. 44 k.p.a. uregulowano sposób doręczania pisma. W art. 42 k.p.a. uregulowano miejsce doręczenia, w art. 43 k.p.a. uregulowano sposób doręczenia w razie nieobecności adresata, zaś w art. 44 k.p.a. uregulowano sposób doręczenia, gdy nie można doręczyć pisma w sposób określony w dwóch poprzednich przepisach. Z powołanych przepisów wynika, że sposób doręczania pism w postępowaniu administracyjnym uregulowany w przepisach art. 42, art. 43 i art. 44 k.p.a. dotyczy wszystkich potencjalnych adresatów wskazanych w art. 40 k.p.a. Zatem, zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pełnomocnikowi strony postępowania, jako osobie fizycznej (z art. 33 § 1 k.p.a. wynika, że pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych), można pisma doręczać m.in. w jej mieszkaniu. Z kolei, skoro pełnomocnikowi strony postępowania można doręczać pisma w jego mieszkaniu, to nie jest w takim przypadku wykluczone zastosowanie art. 43 k.p.a., czyli w razie nieobecności pełnomocnika, doręczenie pisma dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania pisma adresatowi. Z powyższego wynika, że do doręczania na podstawie art. 40 § 2 k.p.a. pism w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi strony postępowania ma zastosowanie także art. 43 k.p.a. Tym samym NSA rozpoznający skargę kasacyjną nie podziela wykładni przepisów prawa przyjętej w orzeczeniach sądów administracyjnych powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 15 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2605/99, oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 28 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 744/06). W wyrokach tych przyjęto bowiem, powołując się jedynie na art. 40 § 2 k.p.a. i pomijając art. 43 k.p.a., że "doręczenie pisma osobie nie będącej pełnomocnikiem strony postępowania, choćby to był członek rodziny pełnomocnika, nie może być uznane za doręczenie zgodne z art. 40 § 2 k.p.a.". Dodać należy, że w późniejszych orzeczeniach sądy administracyjne nie kwestionowały zastosowania art. 43 k.p.a. do doręczenia pisma w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi strony postępowania. Dopuszczalność zastosowania art. 43 k.p.a. do doręczenia pisma w postępowaniu administracyjny pełnomocnikowi strony postępowania przyjęto m.in. w wyroku NSA z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 717/16, w postanowieniu NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GZ 494/12, w postanowieniu NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OZ 91/20, oraz w wyroku NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 1079/19. Uwzględniając przyjętą wykładnię przepisów prawa zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji ustalenia organu administracji, iż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona dorosłemu domownikowi pełnomocnika skarżącej T. D. Ustalenie to nie budzi też wątpliwości w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy. Przede wszystkim w pełnomocnictwie udzielonym przez skarżącą J. D. wskazano adres pełnomocnika Ż. ul. [...], jako miejsce zamieszkania pełnomocnika. Ponadto pod tym adresem T. D. odbierał także inne pisma organu administracji pierwszej instancji, mianowicie pismo z 11 czerwca 2019 r. oraz postanowienie z 11 czerwca 2019 r. Zatem, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż w postępowaniu administracyjnym zgodnie z prawem zastosowano art. 43 k.p.a. do doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym zasadnie też Sąd ten uznał za zgodne z prawem przyjęcie w postępowaniu administracyjnym, iż ta decyzja została pełnomocnikowi skarżącej skutecznie doręczona 23 stycznia 2020 r. W konsekwencji podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. nie jest zasadna. Odnosząc się do pozostałej podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że można ją odczytywać literalnie jako zarzut sprowadzający się do tezy, według której skoro organ pierwszej instancji uznał, iż odwołanie zostało wniesione w terminie, to organ odwoławczy jest tym uznaniem związany. Taka teza jednakże nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa, w szczególności w powołanym w tej podstawie art. 40 § 1 k.p.a., w którym stanowi się, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Co więcej wskazana teza jest oczywiście sprzeczna z art. 134 k.p.a., w którym stanowi się, że to organ odwoławczy stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Omawianą podstawę kasacyjną można też odczytywać szerzej, mianowicie uwzględniając twierdzenia uzasadnienia skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia art. 40 § 1 k.p.a. polegający na tym, że wobec wypowiedzenia przez skarżącą pełnomocnictwa udzielonego J. D. pismem z 20 stycznia 2020 r., należało termin do wniesienia odwołania liczyć od doręczenia decyzji organu pierwszej instancji skarżącej. Odnosząc się do tak rozumianej podstawy kasacyjnej zauważyć przede wszystkim należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organ administracji pierwszej instancji doręczył swoją decyzję zarówno pełnomocnikowi skarżącej, jak i samej skarżącej. Twierdzenie zawarte w skardze, według którego organ pierwszej instancji swoją decyzję doręczył także skarżącej oraz że miało to miejsce 24 stycznia 2020 r. trafnie zostało zatem zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji zgodnie z prawem swoją decyzję doręczył tylko ustanowionemu przez skarżącą pełnomocnikowi. Fakt, że skarżąca o decyzji organu pierwszej instancji mogła dowiedzieć się na skutek doręczenia jej innym stronom postępowania, mieszkającym pod tym samym adresem co skarżąca, jest zatem, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, prawnie obojętny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi zatem błąd organu administracji polegający na doręczeniu decyzji zarówno stronie postępowania, jak i jej pełnomocnikowi, który może powodować wątpliwości w zakresie sposobu ustalenia początku biegu terminu do wniesienia odwołania, gdy decyzja zostanie najpierw doręczona pełnomocnikowi, a potem stronie, która pełnomocnika ustanowiła. Z kolei podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że skarżąca jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji wypowiedziała pełnomocnictwo nie ma istotnego znaczenia dla prawnej oceny skuteczności doręczenia tej decyzji, o ile jeszcze przed wysłaniem decyzji o tym zdarzeniu nie został powiadomiony organ administracji. Z akt administracyjnych, a także twierdzeń skarżącej nie wynika zaś, aby przed wysłaniem decyzji przez organ pierwszej instancji skarżąca lub jej pełnomocnik zawiadomili organ administracji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Skarżąca wręcz przyznaje w skardze, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że w ogóle nie zawiadamiała tego organu administracji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa J. D. Mając to na uwadze także podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. należało uznać za niezasadną. Wobec powyższego, z uwagi na niezasadność podstaw kasacyjnych, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.