II OSK 497/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. F., J. S., M. H., T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 225/20 w sprawie ze skargi K. F., J. S, M. H., T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) grudnia 2019 r., nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. F., J. S., M. H, T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) grudnia 2019 r., nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Wyrok został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta (...) (dalej także jako: Prezydent) decyzją z dnia (...) października 2019 r., nr (...), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164 poz. 1589) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla M. H. i K. F. (dalej: "skarżące") dla inwestycji pod nazwą: "Budowa 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, na p. nr: (...),(...),(...),(...),(...),(...) przy ul. N. (...) w (...)". W uzasadnieniu wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje dla obszaru pomiędzy ulicami: M., Z., N., K., ks. K., S., B., K. H. i B. B. w (...) z wyłączeniem wnioskowanych działek, dla których o ustalenie warunków zabudowy wystąpiły skarżące. W konsekwencji nie obowiązuje tam plan miejscowy z uwagi na bliskie sąsiedztwo cmentarza parafialnego, gdyż strefa ochrony sanitarnej (50 m) objęła prawie cały teren działek, co wyklucza możliwość lokalizacji zabudowań mieszkalnych. Skarżące złożyły odwołanie od powyższej decyzji, wskazując przy tym, że przedmiotowe nieruchomości odziedziczyły wraz z T. D. oraz J. S. po rodzicach. Działki były zabudowane budynkami, które uległy spaleniu. Aktualnie pozostały na nich jedynie fundamenty budynków. Nie zgodziły się z tym, że tereny ich działek zostały wyłączone z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako strefa sanitarna cmentarza i mają charakter usługowy. W dzieciństwie mieszkały w domu rodzinnym położonym nieopodal cmentarza przy ul. N. i tam się wychowywały, tam też piły wodę ze studni i nikt nie chorował z powodu bliskiej od niego odległości. Zarzucając decyzji naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. akcentowały, że cmentarz powstał przed 1959 r. i do dziś w okolicy cmentarza w odległości mniejszej niż 50 m istnieje zabudowa mieszkaniowa i usługowa (szkoła, przedszkole, sklepy spożywcze). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2019 r., nr (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, w tej sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., albowiem nieruchomość znajduje się w pobliżu cmentarza. Z tego powodu wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu byłoby sprzeczne z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia (...) sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz (Dz. U. nr 52 poz. 315, dalej: "rozporządzenie z 1959 r."). Działki wymienione we wniosku nie są zabudowane, jednakże decyzje w sprawach warunków zabudowy nie są wydawane w oparciu o precedens lub wcześniej wydane decyzje dla działek sąsiednich, lecz wyłącznie na podstawie i w granicach przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając skargę na powyższą decyzję, poparł argumentację organów obu instancji, podając, że obiektywną przesłanką wydania decyzji odmownej jest brak spełnienia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., czyli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Jako przepis odrębny wskazano § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. Zgodnie z tym przepisem odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Wskazał, że dokonując wykładni tego przepisu, należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową. Powołując się na orzecznictwo NSA, Sąd I instancji podał, że celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Dalej Sąd wywiódł, że regulacja z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. jest skutkiem dążenia do wykluczenia szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie, o czym mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Inny sposób rozumienia § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, która wprost nakazuje określić szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych (por. wyrok NSA z dnia (...) czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2452/15, CBOS). Sąd skonkludował, że skoro organ I instancji stwierdził, że działki skarżących znajdują się w odległości mniejszej, niż wymagane 50 metrów od istniejącego cmentarza, to zobowiązany był wydać decyzję odmowną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły K. F., M. H., T. D. i J. S., zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na nie odniesieniu się do zarzutu skarżących co do tego, czy że cmentarz położony na północ od działki skarżących już istniał w dacie wejścia w życie rozporządzenia z 1959 r.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to błędną wykładnię § 7 w zw. z § 3 ust 1 rozporządzenia z 1959 r. polegającą na przyjęciu, że przepisy rozporządzenia z 1959 r. należy stosować również do cmentarzy istniejących w dacie jego wejścia w życie, skutkujące błędnym zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia; 3. błędne zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. mimo jego sprzeczności z przepisem art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z przepisem art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, oraz, w ustalonym stanie faktycznym, przepisem art. 31 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W związku z powyższym skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji obu instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organu odwoławczego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku. Ponadto wniosły o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni § 3 i § 7 rozporządzenia z 1959 r. Rozporządzenie z 1959 r. nie znajduje zastosowania do cmentarzy już istniejących w dacie wejścia w życie, jeżeli jego zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z cmentarza. Niewątpliwie rozporządzenie z 1959 r. objęło wszystkie istniejące i powstające cmentarze. Jednakże mogło nie być stosowane w odniesieniu do cmentarzy już istniejących w dacie wejścia w życie tego aktu, o ile ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza (pierwsza przesłanka) i nie sprzeciwił się temu właściwy powiatowy inspektor sanitarny (druga przesłanka). Z tego względu cmentarz sąsiadujący z nieruchomością skarżących mógł nie podlegać jego rygorom (na mocy § 7 rozporządzenia z 1959 r.). Jednakże przepisy te jak najbardziej znajdują zastosowanie do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydanej po dniu wejścia w życie Rozporządzenia z 1959 r. Rozporządzenie nie przewiduje odstąpienia od stosowania w odniesieniu do nowej zabudowy. Należy przy tym podkreślić, że zastosowanie przepisów rozporządzenia nie czyni niemożliwym korzystanie z już istniejącego cmentarza, a taka jest przesłanka odstąpienia od stosowania rozporządzenia z 1959 r. Literalne brzmienie tego przepisu nie budzi wątpliwości. W związku z powyższym zarzut wyrażony w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej nie może odnieść skutku. Okoliczność w nim wskazana nie ma istotnego znaczenia dla oceny sprawy, stąd nie była przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Należy także zauważyć, że kwestia ta w istocie nie była podnoszona w skardze. Skarżące wskazywały jedynie na zasadność ustalenia daty powstania sąsiedniej zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że na spornym obszarze przed wejściem w życie rozporządzenia z 1959 r. mogła być zlokalizowana zabudowa mieszkaniowa i cmentarz. Nowopowstająca zabudowa nie podlega jednak wyłączeniu z przepisów sanitarnych tylko z tego względu, że odtwarza poprzednio istniejący stan faktyczny – który nie mógłby zostać zrealizowany na podstawie aktualnych przepisów. Należy podzielić pogląd wyrażony już przez NSA, że zakres regulacji § 3 rozporządzenia z 1959 r. dotyczy również lokalizowania zabudowy w sąsiedztwie cmentarzy (por. m. in. wyrok z dnia (...) kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19). Istotą wprowadzenia tych przepisów było zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy – dla nowopowstających cmentarzy i dla zabudowy projektowanej w pobliżu istniejących cmentarzy. Taki cel został określony przez ustawodawcę w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1473, dalej jako: ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych), z którego wynika, że w rozporządzeniu określa się m.in. szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Odmienna interpretacja przepisów byłaby sprzeczna z normą kompetencyjną. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że przepisy rozporządzenia z 1959 r. w określonych warunkach pozwalały na dalsze funkcjonowanie już istniejącego cmentarza, który nie spełniał wymagań w nim wyrażonych. Jednakże późniejsze postępowania dotyczące tak samego cmentarza jak i zabudowy znajdującej się w jego pobliżu podlegają rygorom sanitarnym. Zabudowa mieszkaniowa powstająca w pobliżu cmentarza powinna spełniać wymogi określone w § 3 rozporządzenia z 1959 r. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia Konstytucji RP. Ograniczenie właścicielek w zakresie zagospodarowania nieruchomości znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego. Istnienie pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów – w szczególności terenów mieszkalnych – przewiduje art. 5 ustawy o cmentarzach chowaniu zmarłych. Należy przy tym mieć na uwadze, że sporne przepisy dotyczą bezpieczeństwa sanitarnego, służą zatem ochronie życia i zdrowia ludzkiego. Końcowo należy zauważyć, że o utrwalonej praktyce można mówić wówczas, gdy jest ona akceptowana przez sądy, jako zgodna z prawem. Podnoszona przez skarżące kasacyjnie argumentacja opierająca się na dotychczasowej praktyce organów nie znajduje poparcia w orzecznictwie. Nie można także tracić z pola widzenia, że skarżące w postępowaniu przed Sądem I instancji powołały wyłącznie jedną decyzję z 2006 r. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.