II OSK 50/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1216/08 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym oddala skargę kasacyjną Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. znak: [...] wydanej w skutek przeprowadzenia czynności kontrolnych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] zobowiązał właściciela budynku - Spółdzielnię [...] w W. do zapewnienia drogi pożarowej do budynku, która spełniałaby wymagania przepisów ochrony przeciwpożarowej. Od powyższej decyzji odwołała się Spółdzielnia [...] w W. zarzucając zastosowanie niewłaściwych przepisów i nakładania nieuzasadnionych obowiązków w odniesieniu do budynku, który został wybudowany w latach 1977 - 1982 zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji podniósł, że obowiązek wynikający z zaskarżonej decyzji jest obowiązkiem samoistnym, wynikającym z § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139) i ma zastosowanie również w odniesieniu do istniejących budynków. Istniejący natomiast w chwili obecnej stan w rozpatrywanym budynku, polegający na braku dojazdu pożarowego spełniającego wymagania techniczne - w przypadku pożaru nie zapewnia możliwości prowadzenia szybkich i skutecznych działań przez jednostki ratowniczo - gaśnicze Państwowej Straży Pożarnej. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że z rozpoznania dokonanego przez organ pierwszej instancji wynika jednoznacznie, że lokalne uwarunkowania na terenie uniemożliwiają dojazd do budynku dla jednostek PSP oraz prowadzenie działań ratowniczych. Powyższe ustalenia zostały również potwierdzone przez miejscową jednostkę ratowniczo - gaśniczą PSP. Organ uznał zatem, że stan powyższy nie zapewnia wymaganego bezpieczeństwa pożarowego budynku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji stwierdził, że nałożony obowiązek egzekwowany jest w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, a nie stan prawny obowiązujący w okresie zarówno uzyskania zgody na budowę jak również pozwolenia na użytkowanie budynku. Ponadto w treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie zostały wymienione przypadki, w których nie stosuje się przepisów tegoż rozporządzenia w stosunku do obiektów wzniesionych przed jego wejściem w życie. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zaakcentował również, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej ponosi właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, m.in. zapewniając osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość prowadzenia działań ratowniczych, natomiast stosownie do art. 26 ustawy z dnia 26 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667) właściwy organ uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Powyższa decyzja Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] stała się przedmiotem skargi Spółdzielni [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów § 11 i 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w zw. z § 16 ww. rozporządzenia oraz art. 47 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 207 ust. 2, § 2 ust. 1 i § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszenie to w ocenie skarżącej polega na nieprawidłowym i bezpodstawnym zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r., obowiązującego od dnia 26 lipca 2003 r. wydanego na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej, która obowiązuje od dnia 26 września 1991 r., do budynków wybudowanych przed dniem wejścia w życie wymienionych wyżej aktów prawnych oraz z naruszeniem warunków technicznych, którym odpowiadał budynek przy ul. [...] z chwilą oddania go do użytkowania - wbrew dyrektywie interpretacyjnej wynikającej z przepisów § 207 ust. 2 i § 330 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej właściciel budynku zapewniając jego ochronę przeciwpożarową jest obowiązany przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, które są określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego aktu przepisy rozporządzenia - także w zakresie bezpieczeństwa pożarowego - stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz do związanych z nimi urządzeń budowlanych, a zatem także przejazdów i placów, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 tegoż rozporządzenia, który mówi, iż przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1216/08 skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podniósł przy tym, że w sprawie bezspornym jest istnienie nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego w budynku zlokalizowanym na ulicy Symfonii 5 w Warszawie, czego skarżąca nie kwestionuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że istniejący stan polegający na braku właściwego dojazdu pożarowego spełniającego wymagania techniczne - w przypadku pożaru nie zapewnia możliwości prowadzenia szybkich i skutecznych działań przez jednostki ratowniczo - gaśnicze PSP. W tej sytuacji Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej miał obowiązek wydania decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w powyższym zakresie. W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązki wynikające z treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych mają charakter samoistny i niezwiązany bezpośrednio z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie ulega również wątpliwości, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia mają zastosowanie także do budynków istniejących już w dacie wejścia w życie przedmiotowego aktu wykonawczego. Jednocześnie Sąd przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1144/06, w którym wyrażono pogląd, że akty prawne wydane w wykonaniu delegacji zawartych w odpowiednich przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej mogą być też przez organy administracji publicznej stosowane do budynku, który został wybudowany zanim weszło w życie rozporządzenie oraz powołana ustawa. W związku z faktem, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie, należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. W uzasadnieniu wyroku podkreślono także, że to na właścicielu budynku obiektu budowlanego lub terenu - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - ciąży obowiązek przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej, a nie tylko - jak podniosła Spółdzielnia przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno - budowlanych, instalacyjnych i technologicznych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie nie znajdują również zastosowania powołane w skardze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do treści § 2 tego aktu wykonawczego, na który powołuje się skarżąca, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, który stanowi, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Zgodnie natomiast z § 330 przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów lub zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprawdzie przy projektowaniu i budowie budynków należy przestrzegać norm dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, tym niemniej § 207 ust. 2 i § 330 nie dotyczy wszystkich przepisów regulujących ochronę przeciwpożarową ale wyłącznie przepisów przedmiotowego aktu wykonawczego. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bezpieczeństwu pożarowemu poświęcony został Dział VI zawierający szereg przepisów dotyczących m.in. klasy odporności ogniowej poszczególnych elementów konstrukcyjnych i właśnie do tych przepisów ma zastosowanie cytowane przez skarżącą przepisy § 207 ust. 2 i § 330 powołanego rozporządzenia. Normy te natomiast nie dotyczą przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, w którym - jak słusznie wskazał organ - nie zostały wymienione przypadki wyłączające zastosowanie przepisów tego rozporządzenia w stosunku do obiektów wzniesionych przed jego wejściem w życie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia [...] w W., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez niezbadanie kręgu podmiotów będących stronami w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu Gminie m.st. Warszawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółdzielnia podniosła, że w toku postępowania administracyjnego ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie zbadały tytułu prawnego Spółdzielni [...] do terenu, na którym znalazłyby się drogi wewnętrzne spełniające funkcje dojazdu pożarowego do budynku przy ul. [...] w W., gdyby obowiązki wynikające z zaskarżonej decyzji zostały wykonane. Przyjęto założenie, że Spółdzielni przysługuje tytuł prawny do terenów zajętych pod drogi dojazdowe do budynku. W konsekwencji na Spółdzielnię [...] nałożono obowiązek dotyczący terenu, do którego Spółdzielni nie przysługują żadne uprawnienia. Zaskarżona decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej obejmuje bowiem działkę ewidencyjną nr [...], będącą we władaniu Spółdzielni [...] oraz fragment działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność m.st. Warszawy i nie będącej we władaniu Spółdzielni. W konsekwencji przedmiotowa decyzja nie może zostać wykonana bez naruszenia praw rzeczowych podmiotu, który nie jest adresatem zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej wskazał na treść przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, zgodnie z którym, obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej terenu spoczywają na jego właścicielu. Jednocześnie z przepisu art. 4 ust. 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej wynika, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Według skarżącej Spółdzielni z powołanych powyżej przepisów wynika, że nie tylko Spółdzielni [...], ale także Gmina m.st. Warszawa jest adresatem obowiązków dotyczących ochrony przeciwpożarowej terenu zindywidualizowanych w decyzji administracyjnej Miejskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2008 r., a zatem także Gmina jest stroną tego postępowania. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca Spółdzielnia wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach sprawowanej kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w ogóle nie badał kwestii legitymacji procesowej skarżącej Spółdzielni, oraz ewentualnego interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów dotkniętych zaskarżoną decyzją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na zarzucie naruszenia przepisu postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie przez Sąd pierwszej instancji kręgu podmiotów będących stronami w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. w zw. z art.128 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez niezapełnienie udziału w postępowaniu Gminie m.st. Warszawa. Zarzut ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Z analizy akt sprawy wynika, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem pierwszej instancji skarżąca Spółdzielnia nie podnosiła argumentu, że w przedmiotowej sprawie w charakterze strony winien uczestniczyć jakikolwiek inny podmiot. W szczególności wniesiona do sądu administracyjnego skarga na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2008 r. nie zawiera jakichkolwiek stwierdzeń w tym zakresie. Wskazać należy, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie jest związany granicami skargi i ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy zarzut ten nie został podniesiony w skardze. Istotnym jest natomiast, że sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie przeprowadzając odrębnego postępowania dowodowego w sprawie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2010, Art. 133, Nb 6). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że skoro ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego nie były kwestionowane na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, a w szczególności nie podnoszono, że stroną postępowania winna być również Gmina m.st. Warszawy, rolą Sądu pierwszej instancji było jedynie zbadanie, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracji odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31). Wobec powyższego niezależnie od słuszności argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej, a odnoszących się do stron postępowania, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie przez Sąd pierwszej instancji kręgu podmiotów będących stronami w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. w zw. z art.128 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez niezapełnienie udziału w postępowaniu Gminie m.st. Warszawa, nie może odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Jednocześnie jak wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym dotyczącym zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji oraz przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej, ponosi właściciel tego budynku, obiektu budowlanego lub terenu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy niewadliwie zatem ustalono adresata decyzji o zobowiązaniu do zapewnienia drogi pożarowej do budynku przy ul. [...], która spełniałaby wymagania przepisów ochrony przeciwpożarowej, kierując tę decyzję do Spółdzielni [...] w W., która jest właścicielem budynku, nie spełniającego obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Jedynie na marginesie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, odnoszące się do tego, że obowiązki wynikające z treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych mają charakter samoistnych, a więc mają zastosowanie również w odniesieniu do budynków istniejących już w dacie wejścia w życie przedmiotowego aktu wykonawczego (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1144/06, LEX nr 503511). Kwestia natomiast istnienia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego w budynku zlokalizowanym na ul. [...] w W. nie była kwestionowana. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.