II OSK 536/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 226/05 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 lipca 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 226/05 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia, Sąd I instancji podał, iż wskazane wyżej rozstrzygnięcie wydane zostało w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na wniosek S. T. Decyzją tą, organ orzekający utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r. odmawiającej wymeldowania M. K. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ulicy [...] w K. oraz anulowania czynności materialno - technicznej, polegającej na zarejestrowaniu w dniu [...] maja 1994 r. pobytu stałego M. K. w tym lokalu. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2004 r. jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa i wobec tego brak było podstaw prawnych do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ administracji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy trafnie bowiem wywiódł, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia w trybie art. 162 § 1 kpa wygaśnięcia decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...]. Wspomniany przepis, co podkreślił w swoich rozważaniach Sąd I instancji, ustanawia bowiem dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Mianowicie, pierwsza norma pozwala organowi na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Z kolei druga norma wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, z tym, że organ stwierdza jej wygaśnięcie, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Decyzja będzie zatem bezprzedmiotowa, gdy przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron, oraz w sytuacji, gdy podmiot którego decyzja dotyczyła utracił wymagane kwalifikacje lub przestał istnieć. Bezprzedmiotowość wynika więc z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego, uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko wtedy, gdy zmiana w stanie prawnym powoduje taki skutek. Niezależnie od tego, organ administracji publicznej zobowiązany jest stwierdzić wygaśniecie decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona warunku tego nie dopełniła. W świetle powyższych uwag, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że rację ma organ administracyjny, twierdząc, iż nie można mówić o bezprzedmiotowości, warunkującej w rozumieniu art. 162 § 1 kpa powstanie obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji SKO w K. z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r. Organ umarzając w tej sprawie postępowanie wyraził pogląd, że skoro wniosek S. T. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stało się bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r. na skutek utrzymania jej w mocy przez organ II instancji, utraciła swój byt prawny. W obrocie prawnym funkcjonuje wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...], orzekająca o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] listopada 1999 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2000 r. nie stała się bezprzedmiotowa także wskutek wydania przez ten Sąd postanowienia z dnia 30 sierpnia 2004 r. sygn. II SA/Kr 427/01 odrzucającego skargę S. T. na wskazaną decyzję Kolegium, ani wskutek wydania postanowienia z dnia 21 czerwca 2004 r. sygn, akt II SA/Kr 78/01 o odrzuceniu skargi na decyzję SKO w K. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w K. z dnia [...] grudnia 1999 r. Skargi zostały odrzucone, gdyż strona nie wyczerpała środków zaskarżenia. Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o okoliczności wskazane przez S. T. w piśmie z dnia [...] marca 2005 r. Mianowicie, w piśmie tym, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, skarżąca stwierdziła, iż postępowanie, zainicjowane jej odwołaniem z dnia [...] listopada 1999 r. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., SKO wszczęło pod rządami art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W toku tego postępowania, wspomniany przepis został uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., z mocą wsteczną od daty 26 kwietnia 1985 r. Oznacza to, że wyrok Trybunału dotyczy również skarżonej czynności urzędu meldunkowego z dnia [...] maja 1994 r. W takiej sytuacji, Kolegium powinno, jej zdaniem, uwzględnić aktualny stan prawny i skorygować swoją decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r. Odnosząc się do powyższych argumentów, WSA podkreślił, iż faktem jest, że obowiązujący w dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r. i decyzji SKO z dnia [...] grudnia 1999 r. przepis art. 9 ust. 2 wprowadzał obowiązek przedstawienia potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym miało nastąpić zameldowanie. Obowiązujący również w tej dacie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności uzależniał wydanie decyzji o wymeldowaniu danej osoby od utraty uprawnienia określonego w art. 9 ust. 2. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 716) art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, z dniem 19 czerwca 2002 r. został uznany za niezgodny z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Wskazana zmiana stanu prawnego, podobnie jak i późniejsze zmiany przepisów ustawy o ewidencji ludności, nie są jednak w ocenie Sądu I instancji, zmianą stanu prawnego, z którego można wyprowadzić przesłankę wygaśnięcia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...]. Decyzja ta stałaby się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 kpa, gdyby jej wykonanie na skutek zmiany stanu prawnego stało się niemożliwe. Zmiany w przepisach ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych takiego skutku jednak nie wywołały. Nie tracąc z pola widzenia przytoczonych wyżej rozważań, Sąd zauważył, iż skarżąca w obecnym stanie prawnym mogłaby zainicjować nowe postępowanie przed organem meldunkowym o wymeldowanie M. K., skoro z jej pism oraz skarg wynika, że nie akceptuje ona faktu zameldowania M. K. na pobyt stały w lokalu nr [...], przy ul. [...] w K. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, pełnomocnik S. T. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ rozstrzygnął sprawę tylko w oparciu o zarzuty i wnioski podniesione w skardze oraz art. 135 tej ustawy, a uchylił się od zastosowania środków prawnych zmierzających do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga w zw. z art. 61 § 2 kpa i art. 7 kpa. Autor skargi stwierdził, iż WSA w Krakowie ograniczył swoje rozważania tylko do zaskarżonej decyzji, mimo, iż ze względu na znaczny stopień skomplikowania sprawy oraz fakt, że strona nie była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, powinien przeanalizować cały proces decyzyjny, jaki miał miejsce w tym postępowaniu. W szczególności zaś, powinien uwzględnić zmiany stanu prawnego wynikające z uchylenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r. K 20/01, (OTK-A 2002/3/34) - art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Zdaniem pełnomocnika, utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], w sytuacji, gdy wspomniany art. 9 ust. 2 był już wyeliminowany z porządku prawnego, świadczy o zaakceptowaniu przez Sąd stanu prawnego, uznanego przez Trybunał za sprzeczny z ustawą zasadniczą. Podobnie zresztą rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., która w świetle obecnych przepisów nie mogłaby się ostać. Zmiana stanu prawnego zlekceważona została także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które prowadziło postępowanie w sposób sformalizowany, nie wykraczając chociażby w najmniejszym stopniu poza granice wniosków skarżącej. Wydając kolejne decyzje, Kolegium uchyliło się od wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w oparciu o art. 7 kpa, mimo iż w niniejszej sprawie zachodziły, przesłanki do tego, by organ samodzielnie, w trybie art. 61 § 1 kpa podjął kroki, których celem byłoby doprowadzenie wydanych decyzji do stanu zgodnego z prawem. Według pełnomocnika, organ z urzędu powinien podjąć czynności zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o odmowie wymeldowania M. K. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w K. oraz czynności technicznej w postaci zarejestrowania w dniu [...] maja 1994 r. pobytu stałego M. K. w tym lokalu. Mógł on też samodzielnie wszcząć nowe postępowanie o wymeldowanie tej osoby, albo pouczyć stronę, zgodnie z art. 9 kpa, o możliwości zainicjowania nowego postępowania przed organem meldunkowym. Podjęcie takich czynności było konieczne z uwagi na znaczny stopień skomplikowania rozpoznawanej sprawy oraz fakt, że S. T. nie była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika strony skarżącej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowi I instancji zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem strony skarżącej, postępowanie toczące się przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie nie powinno sprowadzać się wyłącznie do rozpatrywania zaskarżonej decyzji, ale należało podjąć niezbędne środki w stosunku do wszelkich aktów i czynności podjętych podczas wszystkich postępowań w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest uzasadniony. W rozpoznawanej sprawie zasadnie przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie była tylko decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. rozstrzygająca wniosek skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2000 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r. odmawiającej wymeldowania M. K. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w K. oraz anulowania czynności materialno - technicznej polegającej na zarejestrowaniu jej pobytu stałego w tym lokalu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest bowiem "nowym" postępowaniem w "nowej sprawie" administracyjnej (G. Łaszczyca, C Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Zakamycze 2005 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 1988 r. II SA 1679/87 - niepublikowany oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 1988 r. II SA 1676/87, ONSA 1989, Nr 2, poz. 60). W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Choć sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, to jest zawsze związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, nie może zatem abstrahować od przedmiotu zaskarżenia określonego w skardze, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (patrz: B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Komentarz", Zakamycze 2006 uwagi do art. 134, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.10. 2006 r. I GSK 3177/05 - niepublikowany). Także niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd administracyjny może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9.11.2005 r. OSK 1754/04 (niepublikowany), że sąd ten ma prawo jak i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Z powodów wskazanych powyżej, wbrew zarzutom zawartym w skardze, brak było podstaw prawnych do dokonywania oceny legalności ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych w sprawie o wymeldowanie M. K. z pobytu stałego z lokalu Nr [...] przy ul. [...] w K. oraz anulowania czynności materialno - technicznej polegającej na zarejestrowaniu w dniu [...] maja 1994 r. jej pobytu stałego w tym lokalu, czy też ostatecznych decyzji wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] grudnia 1999 r. Kwestie nie mieściły się w "granicach sprawy" będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 134 p.p.s.a. Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu nie jest zasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wnikliwie ustalił i przeanalizował stan faktyczny w sprawie i szczegółowo odniósł się do argumentów i zarzutów skarżącej. Należy w pełni podzielić ocenę Sądu I instancji, że nie można mówić o bezprzedmiotowości decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności innej decyzji. Przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określone zostały w art. 162 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a/decyzja stała się bezprzedmiotowa b/stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony . Bezprzedmiotowość decyzji jest więc konieczną, choć niewystarczającą, przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Przyjąć trzeba, iż można stwierdzić wygaśnięcie jedynie takiej decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub na stronę nałożony został jakiś obowiązek (G. Łaszczyca, C Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Zakamycze 2005 uwagi do art. 162 k.p.a). Decyzja umarzająca postępowanie nie kształtuje żadnych praw i obowiązków i tym samym nie mogła stać się bezprzedmiotowa. Oznacza to, iż trafna jest ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji objętej wnioskiem strony, jest zgodna z prawem. Konsekwencją takiego wniosku jest uznanie, że nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Regulacja ta ma zastosowanie tylko jeżeli sąd administracyjny znajdzie podstawy do uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Ponieważ ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.