II OSK 549/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1494/07 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. II OSK 549/08 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1497/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. ([...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano m. in., że Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. ([...]) stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] grudnia 2006 r. ([...]) którym organ ten przekazał na podstawie art. 65 § 1 Kpa Staroście Powiatowemu w Sokółce pismo J. B. z dnia 4 grudnia 2006 r. dotyczące zobowiązania inwestora do wykonania rozbiórki przebudowywanej linii energetycznej na odcinku od stacji transformatorowej ST 127 do ulicy [...] (działki oznaczone numerami 1538/2, 1538/4, 3393). Powołując się na zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym oraz treść art. 65 Kpa organ wojewódzki podkreślił, że zakaz robót wykonywanych przez inwestora w oparciu o pozwolenie na budowę w/w linii energetycznej nie obejmował robót na działkach wymienionych we wniosku J. B., stąd też organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o nakazanie rozbiórki przedmiotowej linii energetycznej zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce. Przekazanie zatem w/w wniosku do Starosty Powiatowego dotknięte jest wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji podnosząc, iż podziela w całości stanowisko tego organu, albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce rażąco naruszył art. 65 § 1 Kpa, bowiem organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J. B. był właśnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce. Sąd I instancji podkreślił, że postanowienie wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego (z dnia [...] marca 2007 r.) zapadło w postępowaniu nieważnościowym, a więc prowadzonym w takim trybie w którym organ nadzoru nie rozstrzyga o istocie sprawy, a winien ograniczyć się tylko do zbadania czy zaskarżone rozstrzygnięcie dotknięte jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W ocenie tegoż Sądu zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że we wniosku z dnia 4 grudnia 2006 r., J. B. domagał się nakazania rozbiórki w trybie art. 36 ust. 1 pkt 3a Prawa budowlanego nie używanej linii energetycznej i że został on zgłoszony w ranach postępowania wznowieniowego prowadzonego przez Starostę Sokólskiego w przedmiocie udzielenia Zakładowi Energetycznemu Białystok S.A. Rejon Energetyczny w Sokółce pozwolenia na przebudowę linii kablowej. Z akt spraw wynika, że pozwolenie to nie obejmowało budowy linii energetycznej na działkach nr. 1538/2, 1538/4 i 3393 – jak utrzymuje skarżący, a zatem nie było podstaw do uwzględnienia wniosku w trybie wskazanym przez wnioskodawcę. Z tej też przyczyny Starosta Sokólski potraktował pismo J. B. jako odrębny wniosek o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej linii energetycznej i nadał mu bieg zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że nie ulegało wątpliwości, że w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce, co w konsekwencji oznacza, że przekazanie wniosku ponownie Staroście Sokólskiemu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył w całości J. B.. Wskazując podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 151 ppsa z racji oddalenia skargi mimo, iż zaskarżony akt naruszał prawo, albowiem utrzymywał w mocy postanowienie Podlaskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] maja 2007 r. ([...]) stwierdzające nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] grudnia 2006 r. ([...]), które nie kończyło postępowania, a zaistniałe naruszenie nie było rażące i zostałoby wyeliminowane w dalszym postępowaniu na zwykłej drodze odwoławczej, 2) art. 106 § 3 ppsa w następstwie tego, że Sąd nie rozpoznał wniosku strony o dopuszczenie dowodu z dokumentów co pozbawiło stronę skutecznej możności obrony swych praw i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności postępowania w trybie art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: a) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania b) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania c) dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Jej autor stawia Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 ppsa, który miałby polegać na tym, iż tenże sąd oddalił skargę mimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia, a nadto nie rozpoznał wniosku strony o dopuszczenie dowodu z dokumentów co z kolei pozbawiło stronę możliwości obrony jej praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut nie może być skuteczny. Nie zasługują na aprobatę również wywody zawarte w uzasadnieniu skargi odnoszące się do wykładni przepisów tamże przywołanych. Należy w szczególności podkreślić, że skarga kasacyjna w sposób błędny interpretuje art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, którego zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym ma kluczowe znaczenie. Otóż przepis ten wbrew sugestiom zawartym w kasacji jest jasny, i nie powinien budzić kontrowersji. Wskazuje on na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i to nawet wtedy kiedy nie jest ona ostateczna. To że doszło do naruszenia takich przepisów jest oczywiste. Fakt ten przyznaje autor kasacji stwierdzając wprost, iż błędne było postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce o przekazaniu podania J. B.. Niewątpliwie więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 65 § 1 Kpa. jeśli bowiem uważał, że nie jest organem właściwym do załatwienia podania uprzednio przekazanego przez inny organ winien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, nie zaś odsyłać podanie na powrót do organu przekazującego. Nie można jednak zgodzić się z autorem kasacji, iż to przekazanie sprawy sprzeczne z przepisami o właściwości nie było rażącym naruszeniem prawa. Z treści art. 156 § 1 Kpa wynika bowiem, iż ustawodawca nie uzależnił spełnienia przesłanki wskazanej w jego punkcie 1 od jednoczesnego spełnia przesłanki przewidzianej w punkcie 2. Każda z przesłanek określonych w punktach 1-7 art. 156 § 1 Kpa jest niezależna od pozostałych w tym znaczeniu, że spełnienie tylko jednej z nich jest wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, iż naruszenie przepisów o właściwości nie musi wiązać się z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei rażące naruszenie prawa nie musi być tożsame z obrazą przepisów o właściwości. Musi wręcz przejawiać się w czymś zupełnie odmiennym. Gdyby było inaczej podstawa stwierdzenia nieważności wskazana w punkcie 1 tegoż artykułu w ogóle nie byłaby przewidziana, a naruszenie przepisów o właściwości jako nie wskazane ekspresis verbis przez ustawodawcę byłoby rozpatrywane w ramach przesłanki przewidzianej w jego punkcie 2 (jako rażące naruszenie prawa). Stosownie do art. 156 § 1 pkt. 1 Kpa naruszenie przez organ każdego rodzaju właściwości powoduje nieważność decyzji (tak NSA m. in. w wyroku z dnia 7 października 1982 r., wydanym w prawie II SA 1119/82 ). Tenże przepis obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości (wszystkie rodzaje) i to niezależnie od jej podstaw (por. m. in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 207/98, Lex nr 41755). Trzeba wreszcie pamiętać o tym, że przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, iż organy muszą przestrzegać ich z urzędu. Nawet trafność merytorycznego rozstrzygnięcia jest tu obojętna (zobacz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., w sprawie sygn. akt I SA 1477/00, oraz jego uzasadnienie, Lex nr 81665). Jest oczywiste, że w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności dotyczy postanowienia nie zaś decyzji. Nie ma to jednak znaczenia albowiem do postanowień od których przysługuje zażalenie (a takim było postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] grudnia 2006 r.) stosuje się m. inn. art. 156 – 159 Kpa, co wynika z art. 126 tegoż kodeksu. W tym stanie rzeczy chybiony jest nie tylko zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 ppsa, ale i art. 106 § 3 tej ustawy, jako że oddalenie skargi w postępowaniu przed tym Sądem było uzasadnione i to bez konieczności przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów wskazywanych przez skarżącego. Dokumenty te nie miały bowiem wpływu na ocenę postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Sokółce (z dnia [...] grudnia 2006 r.), które z racji uchybienia przepisom o właściwości pozwalało na zastosowanie przez organy art. 156 § 1 pkt. 1 Kpa. Niezależnie od powyższego należy zgodzić się z Sądem I instancji, że przedmiotem jego kontroli były rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu nieważnościowym co w istocie wyłącza możliwość naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej ale odnoszącej się do postępowania zwykłego w którym wydane zostało postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] grudnia 2006 r. Czym innym jest bowiem kontrola sądowa rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu zwyczajnym, a czym innym w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim było niewątpliwie postępowanie prowadzone przed organami w oparciu o przepis 156 § 1 pkt. 1 Kpa. Z powyższych względów skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa oddalono.