VII SA/Wa 1497/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta K. kwotę 552 zł (pięćset pięćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1497/07 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (jednolity tekst z 2006r. - Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późno zm.) wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości 10.000 złotych za 20 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na przebudowę dachu z adaptacją poddasza na cele mieszkaniowe w budynku na działce nr [...] obręb [...] przy ul. Z. w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie naliczenia kary zostało wszczęte w dnia 5 grudnia 2006, a zatem w stanie prawnym po nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 roku (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 roku Nr 93, poz. 888). Do obliczenia terminu załatwienia tej sprawy zastosował przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązujący w dniu wszczęcia postępowania, który stanowi, że "w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu Państwa." Biorąc pod uwagę wyjaśnienia udzielone w sprawie przez Prezydenta Miasta K. w piśmie z dnia 6 kwietnia 2007 roku, organ ustalił wymiar kary w wysokości 10.000 zł za przekroczenie o 20 dni terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu 6 października 2003 r. a decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu 30 grudnia 2003 roku, czyli po upływie 85 dni. Przy obliczaniu kary organ nie uwzględnił okresu związanego z wydaniem w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia z dnia 4 listopada 2003 roku o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym ponieważ, przywołując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 października 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1102/06: "postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie powoduje wstrzymania biegu terminu ustanowionego w art. 35 ust. 6 tej ustawy". Organ ustalił karę odliczając od rzeczywistego czasu trwania postępowania tj. 85 dni - 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane otrzymując 20 dni przeterminowania (85-65). Zastosował ustawową stawkę 500 zł kary za każdy dzień zwłoki i łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę wyliczył na 10.000 zł. ( 20 dni x 500 zł = 10.000 zł). Wojewoda [...] nie uwzględnił stanowiska Prezydenta Miasta K. co do przerwania biegu terminu załatwienia sprawy z tytułu terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na zapoznanie się z dokumentacją, ponieważ powyższe stanowi składnik postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, nie mieszczący się w kategoriach czynności o których mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Na postanowienie Wojewody [...] zażalenie wniósł Prezydent Miasta K. W zażaleniu wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 8 do terminu o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem odwołującego się Wojewoda [...] bezzasadnie nie odliczył okresów związanych z wydaniem postanowienia z dnia 4 listopada 2003r. dotyczących usunięcia przez inwestora braków w dokumentacji projektowej w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Okres oczekiwania na uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku o wymagane przepisami prawa budowlanego dokumenty, stanowił okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji pozwolenia na budowę i powinien być odliczany od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji pozwolenia na budowę. Na poparcie tego twierdzenia przywołano wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt VII SAlWa 1102/06, z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt VII SAlWa 1571/05, z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt VII SAlWa 232/06. W toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w dniu 4 listopada 2003r. wydane zostało postanowienie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane o obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Powyższe postanowienie inwestor odebrał w dniu 10 listopada 2003 r., zaś 19 listopada 2003 r. przedłożył wymagane dokumenty. Zatem okres od dnia wydania powyższego postanowienia do dnia usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości wynosił 15 dni. Dlatego po odliczeniu tego okresu termin został przekroczony nie o 20, lecz o 5 dni. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nakładające na Prezydenta Miasta K. karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za 20 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia 30 grudnia 2003r. znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zastosował prawidłowy stan prawny, w tym również art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Prawidłowo określił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane na dzień 6 października 2003 r., gdyż wówczas do organu wpłynął wniosek inwestora. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana 30 grudnia 2003 r., czyli 20 dni po upływie terminu przewidzianego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, organ II instancji stwierdził, że skarżący niewłaściwie przyjął, że wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 cyt. ustawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie, (wyroki z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/06; z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1773/06) gdzie wskazano, że przedłużenia terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie powoduje wydanie postanowienia, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, nakładającego obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie materialno-prawnych braków wniosku, określonych w art. 35 ust. 1 w/w ustawy. Nie jest to bowiem termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 cyt. ustawy. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie wymierzenia Prezydentowi Miasta K. kary w wysokości 10.000 złotych za 20 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wniósł Prezydent Miasta K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając skargę Prezydent K. podniósł, że materialnoprawną podstawą wymierzenia kary były przepisy art. 35 ust. 6,7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 r.- Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z póź. zm.). Mimo to organy nie odliczyły okresu związanego z wydaniem postanowienia z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącego usunięcia przez inwestora braków w dokumentacji projektowej w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego "do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu." Okres oczekiwania na uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku o wymagane przepisami prawa budowlanego dokumenty, stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji pozwolenia na budowę i winien być odliczany od ustawowego terminu przewidzianego do wydania takiej decyzji. Na poparcie tej tezy skarżący przywołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/06, wyrok z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1571/05, wyrok z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 232/06). Na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że "w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę" - organ ma obowiązek wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia projektu budowlanego . W związku z powyższym w okresie oczekiwania na uzupełnienie braków projektowych organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji pozwolenia na budowę (nie może wydać decyzji pozytywnej, ani negatywnej). W rzeczywistości więc, okres od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków projektowych do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki w prowadzeniu postępowania. Ustawodawca nowelizując ustawę Prawo budowlane m.in. poprzez wprowadzenie przepisu art. 35 ust. 6 przewidującego 65-dniowy termin do wydania decyzji pozwolenia na budowę miał na celu przyśpieszenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji pozwolenia na budowę, co leży w interesie inwestora. Skoro w dniu 4 listopada 2003 r. wydane zostało postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, które inwestor odebrał w dniu 10 listopada 2003 r., zaś 19 listopada 2003 r. przedłożył wymagane dokumenty, to okres od dnia wydania powyższego postanowienia do dnia usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości wynosił 15 dni. Dlatego po odliczeniu okresów związanych z uzupełnieniem przez wnioskodawcę dokumentacji projektowej, termin wydania decyzji końcowej został przekroczony, lecz nie o 20 a o 5 dni. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. - Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 35 ust. 6,7,8 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. - Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem ust. 6 w/w artykułu w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 8 art. 35 do terminu o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Z brzmienia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wywieść należy, iż do terminu 65 dniowego o którym jest mowa w art. 35 ust. 6 , nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne dokumentacji a rzadziej braki formalne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. W tym kontekście podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jest "zwykłym" postępowaniem administracyjnym. Do przeprowadzenia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego odliczeniu od terminu 65 dniowego nie podlegają okresy zawiadamiania stron o prowadzonym postępowaniu, ani też inne zwykle podejmowane w toku każdego postępowania czynności organu. Dlatego też termin 65 dni przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego winien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których jest mowa w art. 10 kpa. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawo budowlane organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien zdaniem Sądu również podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie i logicznie skarżący wywodzi, że organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku na niekorzyść wnioskodawcy, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki w zakresie projektu, ma natomiast obowiązek wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków projektu organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji pozwolenia na budowę - ani pozytywnej, ani negatywnej. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwolenia na budowę, co kilkakrotnie wyrażane już było w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1348/06, sygn. akt VII SA/Wa 232/06). Jednak zapadały także wyroki zawierające odmienne stanowiska, których sąd w tym składzie nie podziela. Zdaniem sądu czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie ( bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy zasadnie określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania decyzji - "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". Jednocześnie organ niesłusznie nie odliczył czasu związanego z wydaniem postanowienia z dnia 4 listopada 2003 r. do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Skarżący podnosił w skardze, że odliczając okres związany z uzupełnianiem przez wnioskodawcę dokumentacji projektowej, czas do wydania decyzji został przekroczony nie o 20 dni jak wyliczył organ lecz o 5 dni. Twierdzenie to będzie mogło być zweryfikowane w toku powtórzonego postępowania, które uwzględni, że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania przedmiotowego pozwolenia bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę. Dokonując analizy akt sprawy, podzielić należy pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, iż Prezydent Miasta K. nie dochował terminu określonego w omawianym przepisie, tym samym zasadne było nałożenie kary pieniężnej, jednak przy jej obliczaniu należało odliczyć wyżej wskazaną zwłokę, która zaistniała z przyczyny niezawinionej przez organ. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.