II OSK 564/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska /spr./ Protokolant: Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 492/09 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. II OSK 564/10 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym wyrokiem z dnia z dnia 10 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] września 2009 r. ( nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia u A. M. choroby zawodowej – choroby układu wzrokowego wywołanej czynnikami fizycznymi, chemicznymi lub biologicznymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Organ II instancji, działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 122, poz. 851 z późn. zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105, poz. 869) wskazał, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku wydając decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oparł się na orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Gdańsku z dnia [...] września 2007 r., orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] listopada 2007 r. oraz karcie oceny narażenia zawodowego sporządzonej w dniach [...] grudnia 2007 r. i [...] grudnia 2007 r. Pomiary promieniowania jonizującego wykonane przez Instytut Medycyny Pracy wykazały, że dawka promieniowania jonizującego izotopu J-125 otrzymywanego przez skarżącą nie przekroczyła 1mSv, a więc dawki dopuszczalnej dla ogółu ludności. Karta oceny narażenia zawodowego została sporządzona przez jednostkę uprawnioną. U skarżącej rozpoznano ziarnistość w soczewkach oczu powstałą najprawdopodobniej w okresie życia płodowego i można ją określić jako zaćma wrodzona i podczas badań najpewniej nie została zauważona. Skargę na tę decyzję złożyła A. M. wnosząc o jej uchylenia. W jej ocenie organ bezpodstawnie przyjął, iż jej choroba nie figuruje w wykazie chorób zawodowych, gdyż właśnie w 2004 r. lekarze stwierdzili u niej zaćmę oka prawego. Zdaniem skarżącej bezpodstawnie przyjęto także, iż dawki promieniowania jonizującego izotopu J-125, które otrzymywała przez 14 lat nie przekraczały 1 mSv, gdy jest to twierdzenie gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. Wskazywała, że w czasie pracy nie posiadała czujnika promieniowania i nieprawdą jest, aby była pod indywidualną kontrolą. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę podkreślił, że sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny wartości merytorycznej orzeczeń lekarskich. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie orzeczeń uprawnionych organów: orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Gdańsku z dnia [...] września 2007 r. i orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] listopada 2007 r. uzupełnionego oceną z dnia [...] maja 2008 r. oraz na podstawie karty oceny narażenia zawodowego z [...] i [...] grudnia 2007 r. Orzeczenia lekarskie nie wykazały, aby przyczyną choroby zawodowej na ją cierpi skarżąca były czynniki występujące w środowisku pracy. Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że dawki promieniowania jonizującego były dawką dopuszczalną dla ogółu ludności. Sąd podkreślił, że badania te wykonał Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w ilości 120 pomiarów rocznie. U skarżącej nie rozpoznano zaćmy popromiennej, co oznacza, iż brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej układu wzrokowego wywołanej czynnikami fizycznymi, chemicznymi lub biologicznymi występującymi w środowisku pracy. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pełnomocnik skarżącej z urzędu, stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.1 § 2, art. 3 § 1 i art. 135 p.p.s.a. przez błędne uznanie przez Sąd, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w konsekwencji bezzasadnym oddaleniu skargi, gdy organ wydając decyzję odmawiającą stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej naruszył przepisy postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. przez : - niepodjęcie kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego sprawy, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu żądanego przez skarżącą w postaci wykazu dawek promieniowania jonizującego w Pracowni Izotopowej Wojewódzkiej Przychodni Endokrynologicznej SP ZOZ w Gdańsku w latach 1989-2003 oraz dokumentu potwierdzającego posiadanie przez skarżącą czujnika promieniowania podczas wykonywania obowiązków pracowniczych; - pominięcie przedłożonej przez skarżącą dokumentacji lekarskiej z 2004 i 2007 r., która potwierdzała stwierdzenie u skarżącej zaćmy podtorebkowej tylnej czaszowatej oka prawego; - nie wykazanie źródeł powstania choroby u skarżącej i nie wyjaśnienie dlaczego warunki pracy nie miały wpływu powstanie u skarżącej zaćmy; 2. naruszenie przepisów postępowania – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów k.p.a. Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. W przypadku oddalenia skargi, przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, stosownie do art. 250 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podkreślił, że skarżąca wbrew twierdzeniom organu nie była objęta indywidualną kontrolą promieniowania jonizującego z uwagi na brak detektora promieniowania, dlatego jej wnioski o załączenie dokumentów potwierdzających posiadanie przez nią detektora oraz zobowiązanie do przedłożenia wykazu dawek promieniowania jonizującego powinny być uwzględnione, gdyż dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Ponadto odwołując się do wyników badań lekarskich podniesiono, że nie sposób uznać, że rozpoznana u skarżącej zaćma to zaćma wrodzona, skoro do 2001 r. nie miała ona żadnych problemów zdrowotnych z oczami. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną organ administracji bezzasadnie pominął przedłożoną przez nią dokumentację lekarską, gdy tymczasem mając dwie sprzeczne opinie lekarskie winien przeprowadzić dowód z opinii biegłego z zakresu chorób oczu. Winien także wskazać źródło powstania choroby u skarżącej. Pełnomocnik, powołując się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych podkreślił także, że wystąpienie szkodliwych czynników w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm. Wymagane jest bowiem wyraźne stwierdzenie braku narażenia zawodowego niezależnie od wysokości promieniowania. Dlatego, przyjęcie braku narażenia zawodowego ze względu na nieprzekroczenie dopuszczalnych dawek promieniowania jonizującego w środowisku pracy jako przesłanki uzasadniającej odmowę stwierdzenia choroby zawodowej, jeżeli takiego ograniczenia nie przewidują przepisy prawa materialnego, pozostaje w sprzeczności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W skardze podniesiony został zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez oddalenie skargi na decyzję, która zapadła z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Analizując zarzuty skargi należy stwierdzić, że kwestionuje ona stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji, że u skarżącej nie występuje zaćma popromienna - choroba wymieniona w Wykazie Chorób Zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105, poz. 869) pkt 16 ppkt 5 oraz podnosi niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących narażenia zawodowego. Zgodnie z art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy ( Dz. U. z 1998 r, Nr 21, poz. 94 ze zm.) dodanym ustawą z dnia 22 maja 2009 r.( Dz. U. Nr 99, poz. 825), która weszła w życie 3 lipca 2009 r., za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W dniu 3 lipca 2009 r. weszło w życie, wydane na podstawie art. 237 K.p. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105, poz. 869). W myśl § 11 ust. 1 tego rozporządzenia, z zastrzeżeniem ust. 2, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku jak i decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydane zostały już po wejściu w życie tych przepisów, a zatem ich ocena musiała uwzględniać nowe uregulowania. Równocześnie skuteczne pozostawały czynności dokonane w toku wszczętego postępowania przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Stosownie do § 8 ust. 1 wyżej wym. rozporządzenia , decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Przy czym, jak wynika z § 5 ust. 1-3 rozporządzenia, właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w ustawie o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych I lub II stopnia, wskazanych w tym przepisie. Rozporządzenie reguluje także sposób przeprowadzania oceny narażenia zawodowego. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej może być wydana, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: schorzenie zostanie rozpoznane jako choroba zawodowa przez lekarza zatrudnionego we właściwej jednostce orzeczniczej, w zakładzie pracy występowały czynniki szkodliwe dla zdrowia i bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem można stwierdzić istnienie związku przyczynowego między stwierdzonym schorzeniem a warunkami pracy. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń organów sanitarnych, że nie została spełniona pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek koniecznych do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Stanowisko Sądu w tym zakresie znajdowało oparcie w zebranym materiale dowodowym i nie zostało skutecznie podważone. Należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku, że sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny wartości merytorycznej orzeczenia lekarskiego. Można dopuścić zakwestionowanie orzeczeń lekarskich przez organ lub sąd administracyjny jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarskie uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek orzeczniczych, które zawierają różne ustalenia ( rozpoznania chorobowe). Wówczas uzasadnione byłoby żądanie wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki w celu ujednolicenia stanowisk (w tym zakresie zachowało aktualność stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2007 r. w sprawie II OSK 1078/06 – niepublikowany) . Taka sytuacja nie zachodziła jednak w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji trafnie wskazał, że orzeczenia lekarskie zostały wydane w sprawie przez lekarzy zatrudnionych w upoważnionych jednostkach orzeczniczych i w żadnym z orzeczeń nie rozpoznano u skarżącej zmian klinicznych typowych dla narażenia na promieniowanie jonizujące pod postacią zaćmy popromiennej. Ponieważ zaćma popromienna jest jedyną chorobą oczu wymienioną w Wykazie Chorób Zawodowych, jako choroba wywołana działaniem promieniowania jonizującego, nie można było skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, .art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. i zakwestionować jego ustaleń faktycznych w tym zakresie, zaakceptowanych następnie przez WSA w Gdańsku. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze organ nie pominął dokumentacji lekarskiej z 2004 r. i 2007 r., przedłożonej przez skarżącą, lecz zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o ustosunkowanie do znajdujących się tam wyników badań. Instytut w piśmie z 5 maja 2008 r. wyjaśnił swoje stanowisko i podtrzymał swoje rozpoznanie. Należy uznać, że skoro u skarżącej nie została rozpoznana choroba wymieniona w Wykazie Chorób Zawodowych nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, czy skarżąca, jako starsza pomoc laboratoryjna, była objęta indywidualną kontrolą promieniowania i wyjaśnianie tej okoliczności. Organy wyjaśniły także, że informację o przeprowadzanych pomiarach promieniowania jonizującego w miejscu pracy skarżącej uzyskały z Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209-210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.