II OSK 595/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 981/17 w sprawie ze skargi C.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek uczestnika postępowania P.W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 981/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę C. J. (dalej: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W sprawie wydana już została decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymana następnie w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. Skargę na wymienioną decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2015 r. uwzględnił WSA w Lublinie i wyrokiem z dnia 29 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 747/15, uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał na konieczność wnikliwego ustalenia stanu faktycznego oraz na potrzebę rozważenia wyłączenia Wójta Gminy [...] od orzekania w sprawie. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie działki nr ew. [...] w [...], zmienionych w wyniku wybudowania przez P. W. (dalej "Inwestor") domu jednorodzinnego i zagospodarowania działki nr ew. [...] oraz utwardzenia części ulicy [...] (działki nr ew. [...]) przez Gminę [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 469 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na żądanie Skarżącej, właścicielki działki nr ew. [...], która zarzucała, że w wyniku zagospodarowania w 2009 r. działki o nr ew. [...] i wybudowania na niej domu jednorodzinnego przez Inwestora oraz wskutek utwardzenia części ulicy [...] przez Gminę [...], wody opadowe skumulowały się na jej działce tworząc nieckę i uniemożliwiając uprawy. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że roboty budowlane wykonane przez Inwestora oraz utwardzenie ulicy [...] nie spowodowały zmiany stosunków wodnych na gruncie Skarżącej. Organ ustalił, że działka Skarżącej znajduje się poniżej rzędnej terenu oraz stanowi typowy przykład obszarów morenowych, charakteryzujących się bezodpływowymi obniżeniami terenu. Odwołanie od decyzji Prezydenta wniosła Skarżąca, kwestionując dokonane przez organ ustalenia faktyczne oraz konkluzję organu, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wykonanymi robotami budowlanymi i utwardzeniem drogi, a zmianą stanu wody na należącej do niej działce. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji, w tym zwłaszcza dokonaną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skargę na decyzję SKO wniosła Skarżąca, ponownie kwestionując przyjęte przez organy ustalenia faktyczne oraz wnosząc o dopuszczenie dowodu z dokumentów – podania Inwestora z dnia 31 maja 2010 r. do Wójta Gminy [...] i odpowiedzi organu z dnia 1 lipca 2010 r. Skarga została oddalona przez WSA w Lublinie. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy obu instancji należycie wyjaśniły wszystkie kwestie istotne dla jej rozstrzygnięcia, a dokonana przez te organy ocena dowodów nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów. Prawidłowe było także stanowisko organów, oparte na opiniach biegłych J. M. i J. R., że w sprawie nie było podstaw do nałożenia na Inwestora oraz Gminę obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Sąd wskazał, że opinia J. M. nie może być traktowana jako dokument prywatny z tego powodu, że została wykonana na zlecenie Gminy [...]. W dacie zawarcia umowy z biegłym Wójt Gminy [...] był bowiem uprawniony i zobowiązany do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawy. Sąd podkreślił, że z konkluzji opinii biegłego J. M. jednoznacznie wynika, że roboty budowlane wykonane przez Inwestora oraz utwardzenie drogi przez Gminę nie zmieniły kierunku spływu wód, miejsca ani czasu ich alimentacji, o których decydują jedynie warunki naturalne. Stąd też organy trafnie oparły swe rozstrzygnięcia na wymienionej opinii biegłego. Słusznie organy nie dały wiary wnioskom wynikającym ze sporządzonej na zlecenie Skarżącej opinii biegłego T.C. Sąd podzielił przy tym ocenę dowodów z zeznań świadków oraz z przesłuchania stron. Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku Skarżącej o dopuszczenie dowodu z zawnioskowanych dokumentów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1.art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji przepisów: -art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie jak wyglądało ukształtowanie terenu (nr ew. [...]) przed dokonanymi na działkach nr ew. [...] i v robotami, a w konsekwencji nieustalenie, czy właściciele nieruchomości sąsiednich w istocie dokonali zmiany stosunków wodnych i czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie, - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego w zakresie w jakim wymagana była wiedza specjalistyczna, a przeprowadzenie jedynie dowodu z prywatnej opinii biegłego M. na zlecenie strony postępowania - Gminy [...], który wydał opinię mimo wniosku strony aby najpierw przesłuchać świadków, w oparciu o ocenę stanu na gruncie bez analizy map sprzed dokonania zmian jak i po zmianach, przy bardzo ubogim wówczas materiale dowodowym, bez wykorzystania dokumentów umożliwiających odtworzenie stanu przed zmianami, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania błędnych ustaleń faktycznych, sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, polegających na przyjęciu, że naturalne uwarunkowania środowiskowe, a przede wszystkim ukształtowanie powierzchni w obrębie obszaru spływu oraz wielkość i czas trwania opadów powodowały, powodują i będą powodować zalewanie terenu działek położonych w nieckowatym zagłębieniu, do którego spływają koncentrycznie wody atmosferyczne, - art. 8 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ ograniczył się tylko do dosłownego powtórzenia stanowiska biegłego M. i R., nie poddając go własnej ocenie i nie formułując w tym zakresie własnych wniosków, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz sprzeczność w treści uzasadnienia decyzji polegającej na stwierdzeniu, że z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, że naturalne uwarunkowania środowiskowe, a przede wszystkim ukształtowanie powierzchni w obrębie obszaru spływu oraz wielkość i czas trwania opadów powodowały, powodują i będą powodować zalewanie terenu działek położonych w nieckowatym zagłębieniu, do którego spływają koncentrycznie wody atmosferyczne, w innej części uzasadnienia wskazuje zaś, że działka w okresie wizji w dniu 3 stycznia 2017 r. była zagospodarowana na całej długości łącznie z naturalną doliną; 2. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję w przedmiocie odmowy zobowiązania inwestora - jako właściciela działki nr [...] oraz Gminy, jako właściciela działki nr [...] do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, w sytuacji gdy organ ten nie wyjaśnił wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, a dokonana ocena dowodów narusza zasady swobodnej oceny dowodów; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie wyjaśnił w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby być podstawą do oddalenia skargi; 5. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku Skarżącej kasacyjnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci podania inwestora z dnia 31 maja 2010 r. skierowanego do Wójta Gminy [...] i stanowiącego odpowiedź na to pismo - pisma w/w organu z dnia 1 lipca 2010 r. w sytuacji gdy okoliczności, na które miały być przeprowadzone w/w dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie; 6. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 747/15, w szczególności poprzez przyjęcie, że organy obu instancji należycie wyjaśniły wszystkie kwestie istotne dla rozstrzygnięcia, a dokonana przez organy ocena dowodów nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez uznanie, że opinia biegłego M. nie może być traktowana jako dokument prywatny, a stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe, mimo, że opierały się na opinii biegłego M., zleconej przez stronę postępowania i biegłego R., którego opinia w postępowaniu II SA/Lu 747/15 została zakwestionowana; II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na: - uznaniu przez WSA w Lublinie, że prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, które opierając się na treści opinii biegłych J. M. i J. R. stwierdziły, iż w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do nałożenia na Inwestora - jako właściciela dziatki nr [...] oraz na Gminę, jako właściciela działki nr [...], obowiązków określonych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, - przyjęciu, że brak jest jakichkolwiek podstaw, by powiązać fakt zagospodarowania działki nr [...] i wybudowania na niej domu jednorodzinnego przez Inwestora oraz utwardzenia w 2011 r. przez Gminę ulicy [...] z "okresową stagnacją wody na nieruchomości Skarżącej kasacyjnie". W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji SKO w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wnosząc jednocześnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej: " p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Chybione są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszące się do zgromadzenia niepełnego, zdaniem Skarżącej kasacyjnie, materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej biegły M. na potrzeby wydawanej przez siebie opinii ustalił, jak wyglądało ukształtowanie terenu przed wykonaniem kwestionowanych robót budowlanych. Biegły wydał opinię w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w tym kopie map zasadniczych z 2015 r. i 2016 r. Biegły wykorzystał ponadto przekroje powierzchni topograficznej i geologicznej ustalone w oparciu o dokonane otwory wiertnicze, poddał analizie mapy załączone do projektów budowlanych i inwentaryzacji powykonawczej wybudowanej kanalizacji deszczowej oraz profilu podłużnego przydomowej oczyszczalni ścieków. Biegły ponadto poddał wyczerpującej analizie akta sprawy oraz dokonał wizji lokalnej przedmiotowych nieruchomości przy udziale Skarżącej kasacyjnie i Inwestora. Nie ma zatem wątpliwości, że w trakcie wydawania opinii biegły ustalił stan nieruchomości przed wykonaniem robót budowlanych przez Inwestora i utwardzenia drogi przez Gminę, opierając się przy tym na danych z akt sprawy, w tym wydanej uprzednio opinii biegłego R. w zakresie w jakim nie została ona zakwestionowana przez Sąd. Niezasadne są również twierdzenia skargi kasacyjnej, że opinia biegłego M. stanowi opinię prywatną wydaną na zlecenie strony postępowania tj. Gminy [...] (przed wydaniem wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 747/15 oraz postanowienia SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.). Fakt, że organ przed wyłączeniem powołał innego biegłego do wydania kolejnej opinii nie czyni z niej opinii prywatnej. Ponadto nie stanowi to także podstawy do kwestionowania zasadności przyjętych w niej wniosków końcowych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że opinia biegłego M. jest wyczerpująca i przekonująca, w związku z czym Prezydent Miasta [...] zasadnie uznał ją za przydatną dla sprawy i oparł na niej swoje rozstrzygnięcie, co zostało następnie zaakceptowane przez SKO oraz WSA w Lublinie. Ponadto bez znaczenia dla oceny prawidłowości wykonanej opinii jest kolejność przeprowadzanych dowodów. To organ dokonuje ich oceny, nie zaś biegły, stąd też bez znaczenia jest, czy świadków przesłuchano przed sporządzeniem opinii biegłego, czy też po jej sporządzeniu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie mogły podlegać również ocenie organów te elementy opinii biegłego, które odnoszą się do posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych (w tym przyjętej przez biegłego metodyki). Organ nie posiada bowiem wiedzy ani wiadomości pozwalających mu na dokonanie takiej oceny. W rozpoznawanej sprawie organy zasadnie uznały, że opinia biegłego M. stanowi wiarygodny dowód w sprawie, w związku z czym nie można organom zarzucać, że oparły swe rozstrzygnięcia na zawartych w opinii wnioskach, co znalazło następnie swoje odzwierciedlanie w uzasadnieniach decyzji. Nietrafny tym samym jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowa jest przy tym ocena Sądu I instancji uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazująca na brak uchybień w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest również wewnętrznie sprzeczne. Chybione są także zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 151, art. 106 § 3 i art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i wyjaśnił motywy, którymi kierował się wydając zaskarżony wyrok, co w konsekwencji pozwoliło na jego kontrolę instancyjną. Należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2490/17). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1748/17; z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/17). Norma wywiedziona z treści powołanego przepisu jest normą wynikową regulującą jeden z etapów orzekania przez sąd administracyjny, stąd zarzutowi naruszenia tego przepisu powinno towarzyszyć powiązanie z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postepowania, w odniesieniu do których wskazywane naruszenie polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania, czy też nieprawidłowej ich wykładni dokonanej przez organ administracji. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Organy zastosowały się bowiem do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 marca 2016 r., co następnie zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji. W wymienionym wyroku WSA w Lublinie wskazał bowiem na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i rozważenia powołania kolejnego biegłego w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] i SKO zastosowali się do wymienionych wskazań. Organ I instancji zlecił bowiem sporządzenie dodatkowej opinii przez innego biegłego oraz przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Jak zaś wskazano powyżej, opinia biegłego M. nie miała charakteru opinii prywatnej i została poddana wnikliwej ocenie organu. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wnioskowanych przez Skarżącą kasacyjnie dokumentów. Prawidłowe było stanowisko Sądu, że przeprowadzenie dowodu z wymienionych dokumentów nie było niezbędne do wyjaśnienia okoliczności dotyczących zmiany stanu wody na gruncie Skarżącej kasacyjnie. Okoliczność ta została bowiem wyczerpująco wyjaśniona przez organy w toku przeprowadzonego postępowania. Natomiast sąd administracyjny co do zasady nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy. Zadanie to należy do organu administracji publicznej a sąd ma obowiązek zbadać i ocenić, czy organ dokonując ustaleń faktycznych nie naruszył dotyczących okoliczności faktycznych sprawy. Zadanie to należy do organu administracji publicznej a sąd ma obowiązek zbadać i ocenić, czy organ dokonując ustaleń faktycznych nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wynik przeprowadzonego postępowania niesatysfakcjonujący dla strony, nie może zaś być kwestionowany zarzutem naruszenia powołanego przepisu. Niezasadny okazał się również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Organy w wyniku analizy prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego ustaliły bowiem, że działania Inwestora i Gminy nie doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie Skarżącej kasacyjnie, brak było bowiem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wykonanymi robotami budowlanymi a wskazywanym przez Skarżącą kasacyjnie zalewaniem jej działki. To stanowisko następnie prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji. Wniosek uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oddalono z uwagi na brak przesłanek wynikających z art. 203, 204 i 205 p.p.s.a. Inwestor był uczestnikiem w postępowaniu przed Sądem pierwszej i drugiej instancji, w związku z tym zastosowanie ma ogólna regulacja wynikająca z art. 199 p.p.s.a. z której wynika, że strony (także uczestnicy postępowania) ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego przepisu szczególnego co do uczestnika postępowania nie będącego skarżącym, ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.