II OSK 599/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia WSA (del.) Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 499/16 w sprawie ze skargi U. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 499/16 (dalej wyrok z 7 października 2016 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę U. K.(dalej skarżąca albo zobowiązana) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB) z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] wydane w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji rozbiórki obiektu budowlanego. Przedstawiony wyrok został wydany w następujących realiach stanu prawnego i faktycznego sprawy: Decyzją z dnia [...] października 1998 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] października 1998 r.), Prezydent Miasta Sosnowca (dalej Prezydent) nakazał skarżącej rozbiórkę części budynku mieszkalnego przy ul. [...], w postaci elementów wyszczególnionych w protokole z dnia 2 października 1998 r., tj. stropu nad I piętrem, 80 cm ścian zewnętrznych oraz ściany działowej. Następnie organ wszczął postępowanie egzekucyjne w celu doprowadzenia do wykonania nałożonego, powyższą decyzją obowiązku, w toku którego wydawał kolejne upomnienia, tytuły wykonawcze oraz nakładał grzywny. W wyniku skargi wniesionej przez zobowiązaną, WSA wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 746/05 uchylił zaskarżone postanowienia. Skarżąca, w stosunku do decyzji z dnia [...] października 1998 r., zainicjowała również postępowanie wznowieniowe oraz nieważnościowe, które zakończyły się ostatecznymi decyzjami organów o odmowie uchylenia decyzji oraz odmowie stwierdzenia jej nieważności, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 776/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2329/10 oddaliły skargi wniesione od tych decyzji. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1841/12 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku WSA w Warszawie. Dnia [...] listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu (dalej PINB) wydał upomnienie nr [...], w którym wezwał skarżącą do dobrowolnego wykonania decyzji z dnia [...] października 1998 r. Upomnienie było dwukrotnie awizowane. Dnia [...] grudnia 2015 r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony w dniu 9 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej podnosząc, że egzekucja jest prowadzona przez niewłaściwy organ egzekucyjny, brak uprzedniego doręczenia upomnienia, niewykonalność nałożonego obowiązku z uwagi na porę roku oraz możliwość spowodowania katastrofy budowlanej, brak prawidłowego doręczenia tytułu wykonawczego, jak również przedawnienie nałożonego obowiązku. W piśmie z dnia 19 stycznia 2016 r. zobowiązana, na wniosek organu, sprecyzowała, że chodzi o naruszenie art. 33 pkt 1, 5, 7, 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.) Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], PINB uznał zarzuty za nieuzasadnione wskazując, że brak jest podstaw do przyjęcia przedawnienia nałożonego obowiązku, ponieważ egzekwowany obowiązek wynika z pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Nadto egzekwowany obowiązek wbrew twierdzeniom wnoszącej zarzuty jest wykonalny, bowiem aktualna wiedza techniczna pozwala na jego wykonanie. Upomnienie zostało uznane za prawidłowo doręczone w związku z dwukrotnym awizowaniem. Pismem z dnia 12 lutego 2016 r. zobowiązana wniosła zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że decyzja z dnia [...] października 1998 r. nigdy nie została jej prawidłowo doręczona, a zatem nie istnieje w obrocie prawnym i nie może wywoływać skutków prawnych. Ponieważ decyzja ta od 17 lat nie została wykonana, upłynął również termin jej wykonania, a obowiązek uległ przedawnieniu. Powołała się również na treść opinii rzeczoznawcy budowlanego wskazując, że wykonanie obowiązku grozi katastrofą budowlaną. Zakwestionowała również prawidłowość doręczenia upomnienia, wskazując przy tym, że jej budynek znajduje się kilka metrów od bramy i nie było możliwości pozostawienia zawiadomienia w drzwiach. ŚWINB postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że podstawą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące, zakończonego prawomocną decyzją, postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ wyjaśnił, że nałożony na skarżącą obowiązek wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej. Brak jest również podstaw do stwierdzenia niewykonalności decyzji. Oceniając prawidłowość doręczenia stronie upomnienia ŚWINB wyjaśnił, że było to doręczenie zastępcze zgodne z art. 44 k.p.a. Natomiast tytuł wykonawczy został doręczony w miejscu zamieszkania zobowiązanej jej matce, która zobowiązała się oddać przesyłkę adresatowi. Organ wyjaśnił również, że PINB jest organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania decyzji zobowiązującej do rozbiórki obiektu budowlanego. Pismem z dnia 2 maja 2016 r. zobowiązana wniosła skargę do WSA zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 6, art. 11, art. 43, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 33 pkt 5 u.p.e.a., poprzez niewyjaśnienie czy doszło do doręczenia decyzji nakazującej rozbiórkę z dnia 22 października 1998 r., zobowiązanie skarżącej do wykonania przedawnionej decyzji, niewyjaśnienie czy doszło do prawidłowego doręczenia tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz nałożenie obowiązku, którego wykonanie grozi katastrofą budowlaną. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że decyzja rozbiórkowa została przyklejona na słupie ulicznym, w związku z czym nie miała świadomości jej wydania. Natomiast tytuł wykonawczy został doręczony matce skarżącej, która nie mieszka razem z nią. W odpowiedzi na skargę ŚWINB w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, WSA za trafny uznał wniosek organów obu instancji, że skoro kwestionowany przez skarżącą tytuł wykonawczy, został wystawiony w oparciu o ostateczną decyzję, zarzut nieprawidłowego doręczenia decyzji nakazującej rozbiórkę nie może zostać uwzględniony. WSA zwrócił uwagę, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego stanowi zobowiązanie o charakterze niepieniężnym, które jako takie nie ulega przedawnieniu. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, aby zachodziła jakakolwiek z przesłanek wynikających z art. 33 u.p.e.a., a wymaganych do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu. W szczególności nietrafny jest zarzut dotyczący braku doręczenia tytułu wykonawczego. Jak wynika bowiem z pisma Poczty Polskiej S.A. znajdującego się w aktach sprawy, tytuł wykonawczy został doręczony w miejscu zamieszkania skarżącej, do rąk jej matki, która z uwagi na nieobecność córki zobowiązała się przekazać przesyłkę adresatowi. Doręczający przesyłkę listonosz znał osobiście matkę skarżącej, dlatego wydał jej przesyłkę jako dorosłemu domownikowi. Okoliczność, że skarżąca nie mieszka z matką (matka ma dom obok) nie oznacza, że nie może być ona uznana za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. Nadto wymogiem uznania osoby za domownika nie musi być jej zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata. Skarżącej skutecznie doręczono również upomnienie z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], poprzez doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. Bez znaczenia przy tym pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność, że teren należącej do niej posesji jest ogrodzony, a budynek oddalony jest od ogrodzenia o 6 m. Powołując się na treść art. 44 § 2 k.p.a. WSA za dopuszczalne uznał pozostawienie zawiadomienia na furtce przy wejściu na teren posesji skarżącej. Jako chybiony uznany został zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Obowiązek w niniejszej sprawie wynika z ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, natomiast skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie stawianego zarzutu. Tymczasem wnosząc zarzut na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy, należy przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku). Niezasadny, w ocenie WSA, okazał się również zarzut dotyczący niewykonalności obowiązku. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W skardze kasacyjnej z 4 stycznia 2016 r. zobowiązana, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z 7 października 2016 r. w całości zarzucając, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.): 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 72 § 1 p.p.s.a. i art. 43 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że domownikiem uprawnionym do odebrania przesyłki, w trybie art. 43 k.p.a., jest matka skarżącej, której miejsce zamieszkania nie jest tożsame z miejscem zamieszkania skarżącej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu wskazuje, że domownikiem jest stały mieszkaniec jakiegoś domu, człowiek razem z kimś mieszkający, np. członek rodziny, współlokator, pracownik domowy, b) art. 72 § 1 p.p.s.a. i art. 43 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sytuacji gdy doręczający nie zastanie adresata ani jego domownika w mieszkaniu adresata dopuszczalne jest doręczenie pisma w miejscu pracy domownika adresata lub w miejscu gdzie się domownika adresata zastanie, co w świetle prawa i orzecznictwa jest niedopuszczalne, a co miało miejsce w niniejszej sprawie powodując, że nie doręczono skarżącej w sposób skuteczny tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2015 r., a więc nie wszczęto formalnie egzekucji, c) art. 73 § 1, 2 3 i 4 p.p.s.a. i art. 44 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doręczenie skarżącej upomnienia z dnia [...] listopada 2015 r. w trybie tzw. doręczenia zastępczego, wszczynającego egzekucję bez pozostawienia zawiadomienia o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej pozostawionego w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe na drzwiach mieszkania adresata tub w innym miejscu wskazanym jako adres do doręczeń jest wystarczające do uznania, że nastąpiło prawidłowe doręczenie zastępcze, poprzez dwukrotną awizację upomnienia, a tym samym nastąpiło skuteczne wszczęcie egzekucji, podczas gdy brak zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej, tj. upomnienia na drzwiach mieszkania, co było niemożliwe z powodu dużej odległości drzwi mieszkania od zamkniętej furtki i brak awiza w innym widocznym miejscu powinno skutkować nieuznaniem prawidłowości doręczenia zastępczego i uznania zarzutów do wszczęcia egzekucji za zasadne. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: d) art. 26 § 1 § 5 pkt 1 u.p.e.a., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego wskutek prawidłowego doręczenia tytułu wykonawczego, e) art. 15 u.p.e.a. przez niezastosowanie tego przepisu nakazującego przesłanie zobowiązanemu pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, f) art. 27 § 3 u.p.e.a., przez jego niezastosowanie "nakazujący doręczenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia", g) art. 33 pkt 7 u.p.e.a., przez jego niezastosowanie, mimo że przepis ten nakazuje doręczenie zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 25 § 1 ustawy, h) art. 33 pkt 5 u.p.e.a., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że nie zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym mimo sporządzenia opinii technicznej rzeczoznawcy o niebezpieczeństwie zawalenia budowli w razie wykonania obowiązku rozbiórki, i) art. 33 pkt 10 u.p.e.a. dot. tytułu wykonawczego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skoro tytułem wykonawczym może być tytuł egzekucyjny będący decyzją ostateczną i prawomocną zaopatrzony w klauzulę wykonalności, a decyzja z [...] października 1998 r. nigdy nie została w prawidłowy sposób doręczona skarżącej i nie ma w aktach dowodu jej doręczenia co skutkuje tym, że nie powinna zostać ona zaopatrzona w klauzulę wykonalności jako decyzja nieprawomocna i nieistniejąca w obrocie prawnym. Wpływ naruszonych przepisów na wynik sprawy polega na tym, że prawidłowe doręczenie upomnienia z zagrożeniem skierowania sprawy do postępowania egzekucyjnego mogłoby doprowadzić do dobrowolnego wykonania obowiązku, a więc wszczęcie egzekucji byłoby niepotrzebne. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku z 7 października 2016 r. i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które obejmowały swoim zakresem zarówno regulację k.p.a. jak i u.p.e.a. Podstawy te nie okazały się wszakże usprawiedliwione. Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. o doręczeniach, Naczelny Sąd Administracyjny kierował się regułą, zgodnie z którą uchybienia w tym zakresie aby okazały się rzeczywiście uzasadnione, muszą negatywnie wpływać na możliwość realizacji przez adresata uprawnień spowodowanych nieprawidłowo doręczoną korespondencją. Przepisy o doręczeniach mają charakter materialno-techniczny i nie mogą być wykorzystywane do wydłużenia czasu trwania postępowania, jeżeli wiadomym pozostaje, że określona korespondencja trafiła do adresata, który bez przeszkód mógł realizować przysługujące mu uprawnienia. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd, zgodnie z którym pod pojęciem doręczenia, o którym mowa w art. 110 k.p.a. należy rozumieć również sytuację, w której mimo niezgodności doręczenia zastępczego z wymaganiami określonymi w art. 43 k.p.a. decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana (wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3095/15, CBOSA). W takiej sytuacji trudno byłoby wywodzić, jakoby zaistniałe naruszenie art. 43 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, skarżąca kasacyjnie kwestionując doręczenie tytułu wykonawczego, w trybie art. 43 k.p.a., nie zanegowała faktu, jakoby dokumentu tego nie otrzymała i nie mogła wobec tego podjąć obrony przed niesłusznym, jej zdaniem, wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wprost przeciwnie, skarżąca wniosła w terminie zarzuty, czego efektem finalnym jest prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne w odniesieniu do postanowienia z [...] marca 2016 r., wydanego w sprawie rozpatrzenia zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów. Skarżąca niezasadnie zarzuca również nieprawidłowe doręczenie Jej upomnienia, jednak nie wykazała, w przekonujący sposób, naruszenia w niniejszej sprawie art. 44 § 2 k.p.a. Poprzestanie na przyjęciu, że pozostawienie awiza w drzwiach mieszkania nie było możliwe z powodu znacznej odległości drzwi od zamkniętej furtki nie jest wystarczające, skoro w przywołanym przepisie wyraźnie przewidziana została możliwość pozostawienia korespondencji w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Ubocznie należy w tym miejscu dodać, że dnia 9 grudnia 2015 r. skarżącej została udostępniona kserokopia upomnienia, co zostało odnotowane w protokole służbowym, sporządzonym tego samego dnia. W tytule wykonawczym wskazana zaś została data doręczenia dowodu upomnienia (art. 27 § 1 pkt 12 u.p.e.a.), zgodnie z brzmieniem art. 44 § 4 k.p.a. Nieusprawiedliwionym okazał się ponadto zarzut braku doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] października 1998 r. Sam fakt braku w aktach niniejszej sprawy dowodu doręczenia tej decyzji zobowiązanej nie może stanowić dowodu przesądzającego, że rozstrzygnięcie to nigdy nie zostało Jej doręczone. Okoliczność ta nie była podnoszona przez zobowiązaną w dotychczasowych wszczynanych przez Nią postępowaniach sądowych. Zarzut ten nie został podniesiony przez skarżącą m.in. w postępowaniu, którego celem była ocena decyzji z [...] października 1998 r. pod względem wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie oraz wydane w nim rozstrzygnięcia zostały poddane kontroli sądowej, zakończonej wyrokiem NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1841/12. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się wyraźnie na temat niewykonalności decyzji z [...] października 1998 r. stwierdzając, że ewentualna konieczność wykonania projektu wykonawczego ustalającego sposób i kolejność prac rozbiórkowych, a także ustalenie zakresu czynność, do których należy przystąpić po rozbiórce z pewnością świadczą o stopniu trudności i także z pewnością o wysokim koszcie wykonania tych prac, jednak to nie są okoliczności, z których można wywodzić niewykonalność decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny pozostawał w niniejszej sprawie związany tym stanowiskiem na zasadzie art. 170 p.p.s.a. Natomiast kwestia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) ma charakter obiektywny. Innymi słowy, wykonanie obowiązku aby uzyskało cechę niewykonalności, musi być niemożliwe do realizacji, nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. W tym znaczeniu niewykonalność obowiązku nałożonego decyzją ostateczną jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Tego rodzaju uchybienia nie zaistniały w niniejszej sprawie. Sama trudność w prawidłowym i precyzyjnym wykonaniu obowiązku nie świadczy o braku możliwości jego wykonania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.