II SA/Gl 499/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi U. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta S. nakazał U. K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego przy ul. [...], w postaci elementów wyszczególnionych w protokole służbowym z dnia 2 października 1998 r. tj. stropu nad I piętrem, 80cm ścian zewnętrznych oraz ścianę działową. Następnie organ wszczął postępowanie egzekucyjne w celu doprowadzenia do wykonania nałożonego powyższą decyzją obowiązku, w toku którego wydawał kolejne upomnienia, tytuły wykonawcze oraz nakładał grzywny. W wyniku skargi wniesionej przez U. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Gl 746/05 uchylił zaskarżone postanowienia. U. K. zainicjowała również postępowanie wznowieniowe oraz nieważnościowe w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., które zakończyły się ostatecznymi decyzjami organów o odmowie uchylenia decyzji oraz odmowie stwierdzenia jej nieważności, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Gl 776/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 2329/10 oddaliły skargi U. K. wniesione od tych decyzji. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013r. sygn. akt II OSK 1841/12 oddalił wniesioną od wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną. Dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) wydał upomnienie nr [...], w którym wezwał U. K. do dobrowolnego wykonania decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nakazującej rozbiórkę części należącego do niej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. Upomnienie było dwukrotnie awizowane. Dnia [...] r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony w dniu 9 grudnia 2015r. Pismem z dnia 15 grudnia 2015r. U. K. wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej podnosząc, że egzekucja jest prowadzona przez niewłaściwy organ egzekucyjny, nadto brak uprzedniego doręczenia upomnienia, niewykonalność nałożonego obowiązku z uwagi na porę roku oraz możliwość spowodowania katastrofy budowlanej, brak prawidłowego doręczenia tytułu wykonawczego, jak również przedawnienie nałożonego obowiązku. W kolejnym piśmie z dnia 19 stycznia 2016r. na wniosek organu sprecyzowała, że chodzi o naruszenie art. 33 pkt 1, 5, 7, 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w S. uznał zarzuty za nieuzasadnione wskazując, że brak jest podstaw do przyjęcia przedawnienia nałożonego obowiązku, ponieważ egzekwowany obowiązek wynika z pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Nadto egzekwowany obowiązek wbrew twierdzeniom wnoszącej zarzuty jest wykonalny, bowiem aktualna wiedza techniczna pozwala na jego wykonanie. Upomnienie zostało uznane za prawidłowo doręczone w związku z dwukrotnym awizowaniem. Jako bezpodstawny uznano również zarzut niewłaściwości organu wskazując, że od 1 stycznia 1999r. egzekucję obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego prowadzą właściwe inspektoraty, w tym przypadku PINB w S. Pismem z dnia 12 lutego 2016r. U. K. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nigdy nie została jej prawidłowo doręczona, a zatem nie istnieje w obrocie prawnym i nie może wywoływać skutków prawnych. Ponieważ decyzja ta od 17 lat nie została wykonana, upłynął również termin jej wykonania, a obowiązek uległ przedawnieniu. Powołała się również na treść opinii rzeczoznawcy budowlanego W. Krotli wskazując, że wykonanie obowiązku grozi katastrofą budowlaną. Zakwestionowała również prawidłowość doręczenia upomnienia, wskazując przy tym, że jej budynek znajduje się kilka metrów od bramy i nie było możliwości pozostawienia zawiadomienia w drzwiach. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podstawą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące zakończonego prawomocną decyzją postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ wyjaśnił, że nałożony na skarżącą obowiązek wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej. Brak jest również zdaniem organu podstaw do stwierdzenia niewykonalności decyzji. Oceniając prawidłowość doręczenia stronie upomnienia [...] WINB wskazał, że było to doręczenie zastępcze zgodne z art. 44 k.p.a. Natomiast tytuł wykonawczy został doręczony w miejscu zamieszkania zobowiązanej jej matce, która zobowiązał się oddać przesyłkę adresatowi. Organ wyjaśnił również, że PINB jest organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania decyzji zobowiązującej do rozbiórki obiektu budowlanego. Pismem z dnia 2 maja 2016r. U. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 6, art.11, art. 43, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niewyjaśnienie czy doszło do doręczenia decyzji nakazującej rozbiórkę z dnia [...] r., zobowiązanie skarżącej do wykonania przedawnionej decyzji, niewyjaśnienie czy doszło do prawidłowego doręczenia tytułu wykonawczego z dnia [...] r.oraz nałożenie obowiązku, którego wykonanie grozi katastrofą budowlaną. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że decyzja rozbiórkowa została przyklejona na słupie ulicznym, w związku z czym nie miała świadomości jej wydania. Natomiast tytuł wykonawczy został doręczony matce skarżącej, która nie mieszka z nią razem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów skarżącej przeciwko prowadzeniu egzekucji obowiązków określonych tytułem wykonawczym z dnia [...] r. nr [...]. Podstawę prawną zakwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1619 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 26 § 1 tej ustawy, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego ( § 4 ). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego ( § 5 pkt 1). Jak wynika z treści art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Dopóki więc w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej - nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Stąd też podnoszone na etapie postępowania egzekucyjnego zarzuty skarżącej, dotyczące legalności decyzji nakazującej rozbiórkę, są chybione. Słuszny zatem jest wniosek organów rozstrzygających w sprawie, że skoro kwestionowany przez skarżącą tytuł wykonawczy, zostały wystawiony w oparciu o ostateczną decyzję, zarzut nieprawidłowego doręczenia decyzji nakazującej rozbiórkę nie może zostać uwzględniony ( por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2015r. sygn. akt II FSK 1553/13, LEX nr 1783585, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Kr 366/16, LEX nr 2050224). Skarżąca, kwestionując prowadzenie obecnego postępowania, może jedynie wnieść zarzuty z przyczyn wyczerpująco wymienionych w art. 33 ustawy. Zgodnie zaś z dyspozycją powołanego przepisu podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, 4. błąd co do osoby zobowiązanego, 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27 (wymogi treści tytułu wykonawczego). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy za organem egzekucyjnym, że obowiązek rozbiórki części domu istnieje i jest wykonalny. Postępowanie dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z odbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...], zostało ostatecznie zakończone decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nakazującą rozbiórkę części budynku mieszkalnego, a zainicjowane przez skarżącą postępowania nadzwyczajne zakończyły się zarówno odmową stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r., jak również odmową uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skarżąca jest zatem zobowiązana do rozbiórki części budynku i obowiązku tego, po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, dobrowolnie nie wykonała. Należy wskazać, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego stanowi zobowiązanie o charakterze niepieniężnym, które jako takie nie ulega przedawnieniu ( por. wyrok NSA z dnia 29 października 2015r. sygn. akt II OSK 474/14, LEX nr 2002687). Z kolei zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało upomnieniem z dnia [...] r. nr [...], prawidłowo doręczonym skarżącej w trybie doręczenia zastępczego określonego w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.23 z późn. zm. dalej: "k.p.a.") Spełnione zostały zatem warunki formalne do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała natomiast, aby zachodziła jakakolwiek z przesłanek wynikających z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wymaganych do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu. W szczególności nietrafny jest zarzut dotyczący braku doręczenia tytułu wykonawczego. Jak wynika bowiem z pisma Poczty Polskiej S.A. znajdującego się w aktach sprawy, tytuł wykonawczy został doręczony w miejscu zamieszkania skarżącej, do rąk jej matki, która z uwagi na nieobecność córki zobowiązała się przekazać przesyłkę adresatowi. Doręczający przesyłkę listonosz znał osobiście matkę skarżącej, dlatego wydał jej przesyłkę jako dorosłemu domownikowi. Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Okoliczność, że skarżąca nie mieszka z matką (matka ma dom obok) nie oznacza, że nie może być ona uznana za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. Nadto wymogiem uznania osoby za domownika nie musi być jej zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata ( por. wyrok NSA z dnia 5 września 2014r. sygn. akt II GSK 1175/13, LEX nr 1572620). Jak już wyżej ustalono, skarżącej skutecznie doręczono również upomnienie z dnia [...] r. nr [...], poprzez doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. Bez znaczenia przy tym pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność, że teren należącej do niej posesji jest ogrodzony, a budynek oddalony jest od ogrodzenia o 6m. Zgodnie bowiem z treścią art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Zatem dopuszczalne jest pozostawienie zawiadomienia również na furtce przy wejściu na teren posesji skarżącej. W tym stanie rzeczy wskazywany zarzut naruszenia art. 33 pkt 7 ww. ustawy, tj. braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, uznać należy za całkowicie bezzasadny. Jako chybiony należało uznać zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Jak już wyżej wskazano obowiązek w niniejszej sprawie wynika z ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, natomiast skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie stawianego zarzutu. Tym czasem wnosząc zarzut na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy, powinno się przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku). Skoro to skarżąca, będąc zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym, wnosząc zarzut, usiłuje doprowadzić do korzystnych dla siebie rozwiązań, to na niej spoczywał ciężar dowodu w zakresie okoliczności potwierdzających, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie istnieje ( por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016r. sygn. akt II OSK 1470/14, LEX nr 2080596). Takiego dowodu jednak w sprawie nie przedstawiła. Niezasadny jest również zarzut dotyczący niewykonalności obowiązku. Należy bowiem zwrócić uwagę, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 2094/14, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1365/07, a także wyrok NSA z dnia 14 maja 2013r.,sygn.akt I OSK 75/13, cyt. za R. Hauser, A. Skoczylas (redaktorzy), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, komentarz do art. 33, teza 11). Pozostała zaś część argumentacji skarżącej stanowi w istocie zarzuty odnoszące się do samej zasadności orzeczonej przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki części przedmiotowej budowy. W tym miejscu należy przypomnieć, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym mają na celu ochronę uczestników tego postępowania w zakresie jego prawidłowości, nie służą zaś weryfikacji ostatecznych decyzji stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Jak już wyżej wskazano, organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ocena dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem. Ponadto egzekucja może być wszczęta po upewnieniu się, że nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, oraz po stwierdzeniu, że sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Konkludując, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm.).