II OSK 474/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 610/13 w sprawie ze skargi D. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], a także poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz D. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 474/14 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. C. na postanowienie Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] lipca 1998 r. w części nakazującej J. P. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w N. nad P. W związku z niewykonaniem wskazanego obowiązku, organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej u.p.e.a., prowadził postępowanie mające na celu jego wyegzekwowanie. W dniu 19 grudnia 2012 r. zobowiązany złożył zarzut do wystawionego tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], informując, że nie jest już właścicielem budynku, który obecnie należy do D. C. W związku z powyższym organ egzekucyjny skierował do D. C. tytuł wykonawczy z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], dotyczący obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Doręczenie wskazanego tytułu obecnej zobowiązanej nastąpiło w dniu 12 marca 2013 r. D. C. w dniu 19 marca 2013 r. złożyła pismo, potraktowane przez organ jako zarzuty do tytułu wykonawczego Nr [...]. Strona podniosła w nim, że zobowiązanie uległo przedawnieniu z uwagi na upływ ponad 10 lat od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a., stwierdził niedopuszczalność zarzutu zgłoszonego przez D. C. do tytułu wykonawczego Nr [...]. W dniu 17 kwietnia 2013 r. D. C. złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji. Wskazała ponownie, że od wydania decyzji rozbiórkowej upłynął okres ponad 10 lat, a tym samym egzekucja ulegała przedawnieniu. Podniosła, że 4 lata temu brat przekazał jej notarialnie działkę z naniesionym budynkiem gospodarczym, którego budowa została zakończona w 1998 r. Jednocześnie podniosła, że istnieje obecnie możliwość legalizacji budowli wzniesionej z naruszeniem przepisów. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 33 u.p.e.a. i stwierdził, że zobowiązana nie powołała się na żadną z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych odnoszących się do ostatecznej decyzji. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. C. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że z tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., wynika, że podstawą prawną obowiązku jest decyzja z dnia [...] lipca 1998 r. Tym samym istnienie i treść obowiązku nałożonego na skarżącą (obecną właścicielkę budynku) należy uznać za bezsporne, nie jest to też kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Kluczowe znaczenie w sprawie ma pismo skarżącej z dnia 18 marca 2013 r., które zostało skierowane do organu w terminie otwartym do wniesienia zarzutów od ww. tytułu wykonawczego i tak też zostało potraktowane przez organ. Sąd I instancji podniósł, że podstawą zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym mogą być tylko i wyłącznie ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog określony został w art. 33 u.p.e.a. Tymczasem w piśmie z dnia 18 marca 2013 r. skarżąca wskazała jedynie, że budynku nie będzie rozbierać, bo jest ubezpieczony i od 10 lat umieszczony w planie zagospodarowania przestrzennego gminy, a sprawa powinna ulec przedawnieniu. Wobec takiej treści zgłoszonych zarzutów trafnie organy orzekły o ich niedopuszczalności. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącej organy orzekające ustosunkowały się do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Obowiązek dokonania rozbiórki budynku, jako zobowiązanie niepieniężne, nie ulega przedawnieniu. Nie zachodzi zatem przesłana wskazana w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Sąd podkreślił także, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do rozbiórki budynku wskazanego w decyzji z dnia [...] lipca 1998 r., stanowiącej podstawę do wydania tytułu wykonawczego. Brak jest zatem podstaw do uznania, że zachodzi przesłanka wskazana w art. 33 pkt 8 u.p.e.a., to jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Treść obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. wynika bowiem wprost z decyzji będącej podstawą wystawienia tego tytułu. W ocenie Sądu za bezzasadny należało uznać także zarzut skarżącej dotyczący niedoręczenia jej upomnienia. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Organ egzekucyjny ma obowiązek tylko jednokrotnego przesłania upomnienia. W kontrolowanej sprawie upomnienie zostało skierowane do poprzedniego właściciela J. P., który odebrał je w dniu 14 lutego 2002 r. Sąd zaznaczył, że upomnienie stanowi czynność poprzedzającą właściwe czynności egzekucyjne. W odróżnieniu bowiem od czynności egzekucyjnych upomnienie nie zmierza do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, lecz ma na celu nakłonienie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku dobrowolnie tak, aby wszczynanie egzekucji nie było w ogóle konieczne. Upomnienie nie stanowi zatem elementu postępowania egzekucyjnego sensu stricto. Skarżąca jest następcą prawnym J. P. w zakresie orzeczonego obowiązku. Tym samym zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 28a u.p.e.a., zgodnie z ktorym w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynność egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r. skargę kasacyjną wniosła D. C. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., poprzez jego błędne niezastosowanie i wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy skarżąca wniosła zarzut do tytułu wykonawczego w postaci przedawnienia; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 8 u.p.e.a., poprzez jego błędne niezastosowanie i wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy skarżąca wniosła zarzut do tytułu wykonawczego w postaci zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a., poprzez jego błędne niezastosowanie i niedopełnienie obowiązku doręczenia skarżącej upomnienia poprzedzającego wszczęcie postępowania egzekucyjnego, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Usprawiedliwiony jest bowiem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 § 1 u.p.e.a., w myśl którego egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji, w ślad za organami, uznał, że upomnienie zostało doręczone poprzedniemu właścicielowi nieruchomości i zobowiązanemu do rozbiórki obiektu gospodarczego – J. P. w dniu 14 lutego 2002 r. A skoro czynność doręczenia upomnienia jest jednorazowa, a więc organ egzekucyjny ma obowiązek tylko jednokrotnego przesłania upomnienia, to stosując normę art. 28a u.p.e.a. następcy prawnemu zobowiązanego (a wiec obecnie D. C.) wystarczy doręczyć jedynie nowy tytuł wykonawczy, co też zostało uczynione w dniu [...] marca 2013 r. W myśl bowiem powołanego art. 28a w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Tymczasem w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Sformułowanie użyte w ww. przepisie: "postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane" oznacza, że norma w nim zawarta ma zastosowanie jedynie w wypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę zobowiązanego w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., II OSK 112/13). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych i z wyjaśnień skarżącej kasacyjnie, chronologia taka nie została zachowana. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżąca wyraźnie wskazuje, że brat (J. P.) przekazał jej notarialnie nieruchomość 4 lata wcześniej. Zażalenie to zostało złożone w dniu 17 kwietnia 2013 r. Zatem od 2009 r. J. P. nie był już właścicielem obiektu podlegającego rozbiórce – była nim D. C. Powołana umowa (choć z akt nie wynika jej dokładna data) wyprzedza zatem datę doręczenia zobowiązanemu z decyzji J. P. odpisu tytułu wykonawczego – co miało miejsce w dniu 13 grudnia 2012 r. (tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.), a co za tym idzie - wyprzedza datę wszczęcia postępowania egzekucji administracyjnej (art. 26 § 5 u.p.e.a.). Sąd I instancji, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie do braku konieczności wielokrotnego wysłania upomnienia zobowiązanemu podmiotowi, nawet w przypadku wcześniejszego umarzania postępowania egzekucyjnego i wystawiania kolejnych tytułów wykonawczych, nie dostrzegł, że zasada taka obowiązuje wyłącznie w przypadku tego samego obowiązku i tego samego zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., II OSK 2802/12, jak również powołany przez Sąd I instancji wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., II OSK 252/11). Tak więc w niniejszej sprawie skarżącej winno być, przed doręczeniem tytułu wykonawczego, doręczone upomnienie wzywające do wykonania obowiązku stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a. Skarżąca wprawdzie nie postawiła tego zarzutu w terminie 7 dni od dnia doręczenia jej tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny nie miał zatem obowiązku badać tej kwestii w postanowieniu w sprawie zgłoszonych zarzutów, tym niemniej Sąd I instancji, orzekając w granicach sprawy, winien tę kwestię, będącą przecież samodzielną przesłanką do oceny prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wziąć pod uwagę. Tym bardziej, że w skardze zarzut taki był eksponowany. Zatem ocena Sądu I instancji, że w sprawie niepotrzebne było doręczenie skarżącej upomnienia z uwagi na jego uprzednie doręczenie poprzednikowi prawnemu skarżącej, była błędna. Niezasadne były z kolei pozostałe dwa zarzuty skargi kasacyjnej. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego stanowi zobowiązanie o charakterze niepięniężnym i jako takie nie ulega przedawnieniu. Zatem zarzut z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. nie był zasadny. Oczywiście niewłaściwe było potraktowanie tego zarzutu jako niedopuszczalnego, bowiem za takie można uznać zarzuty tylko w sytuacji zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 34 § 1a, który był zresztą powołany jako podstawa prawna postanowienia organu I instancji. Podniesienie zarzutu przedawnienia w sytuacji, gdy zobowiązanie przedawnieniu nie ulega, nie mieści się wśród przesłanek wskazanych w ww. przepisie, a stanowi jedynie o niezasadności zarzutu. Tym niemniej uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, jako że zarzut przedawnienia i tak nie mógł zostać uwzględniony. Nie mógł również zostać uznany za zasadny zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 u.p.e.a.). Po pierwsze nie został on wniesiony w terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. – a więc w terminie 7 dni od doręczenia tytułu egzekucyjnego. W terminie tym podniesiony został jedynie zarzut przedawnienia. Pierwszy raz, wbrew temu, co skarżąca twierdziła w skardze, zarzut ten pojawił się dopiero w skardze do Sądu I instancji. Po drugie – nakaz rozbiórki mylnie przez skarżącą traktowany jest jako środek egzekucyjny. Tymczasem jest to wyłącznie treść obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. W sprawie niniejszej organy nie zastosowały jeszcze żadnego środka egzekucyjnego, których pełną listę (dla obowiązków o charakterze niepieniężnym) zawiera art. 1a pkt 12 lit b) u.p.e.a. Są to wyłącznie: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Żaden z tych środków egzekucyjnych wobec skarżącej nie został zastosowany, a zatem zarzut zastosowania środka zbyt restrykcyjnego był chybiony. Tym niemniej, z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a., skargę kasacyjną należy uwzględnić, uchylając zaskarżony wyrok wraz z zaskarżonymi postanowieniami organów obydwu instancji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.