II OSK 2802/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 48/12 w sprawie ze skargi E. B. i Z. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 48/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. B. i Z. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z [...] 2011 r. [nr ...] (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB bądź organ I instancji) na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 2 i 4, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ([j.t.] Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej upea) nałożył na E. B. i Z. B. (dalej skarżący) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2000 r. [...] (dalej decyzja z [...] 2000 r.), nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego na działce nr [...] w [...] obiektu budowlanego, pełniącego funkcję letniskową, nietrwale związanego z gruntem. W uzasadnieniu PINB wskazał, że nakaz rozbiórki wynika z ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 26 lutego 2004 r. [sygn. akt II SA/Gd 2710/00] oddalił skargę na tę decyzję. Toczyło się również postępowanie wznowieniowe, zakończone decyzją z [...] 2005 r. [...], odmawiającą uchylenia decyzji z [...] 2000 r. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z [...] 2005 r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie [wyrokiem z 10 maja 2006 r., VII SA/Wa 864/05] oddalił skargę. Dnia 24 kwietnia 2009 r. organ wysłał upomnienie zawierające wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie doręczono skarżącym 27 kwietnia 2009 r. Decyzją z [...] 2009 r. [...] na wniosek skarżących wykonanie rozbiórki odroczono do 31 grudnia 2010 r. Wobec upływu tego terminu i niewykonania nakazu rozbiórki, organ wszczął postępowanie, wystawiając tytuł wykonawczy z 17 lutego 2011 r. Skarżący wnieśli zarzuty, które zostały oddalone przez organ postanowieniem z [...] 2011 r. [...], utrzymanym w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2011 r. [...]. Z uwagi na niewykonanie obowiązku organ nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w oparciu o art. 121 § 2 i § 4 upea, gdyż było to niezbędne do realizacji nakazanej rozbiórki. Ustalając wysokość grzywny, organ miał na uwadze czas, jaki upłynął od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, a także okoliczność, że grzywna celem przymuszenia może być wymierzona tylko jeden raz. Wskazał, że grzywna była najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym dla zobowiązanych, jako że możliwe byłoby również wykonanie zastępcze rozbiórki na ich koszt. W razie wykonania obowiązku nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 upea). W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie art. 15 § 1 w zw. z art. 27 § 3 i art. 122 § 1 upea przez zaniechanie doręczenia upomnienia dotyczącego wykonania obowiązku rozbiórki i brak załączenia do postanowienia o nałożeniu grzywny tytułu wykonawczego zawierającego załączony dowód doręczenia upomnienia lub wskazanie, że dokonanie upomnienia nie jest prawem wymagane. Zdaniem skarżących, z uwagi na odroczenie wykonania obowiązku rozbiórki do 31 grudnia 2010 r., organ winien skierować do nich powtórne upomnienie - już po upływie przedłużonego terminu do wykonania obowiązku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, nie znajdując podstaw do prawnych do jego zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że PINB dnia 27 kwietnia 2009 r. doręczył skarżącym upomnienie z 24 kwietnia 2009 r. Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki po 31 grudnia 2010 r., organ dnia 17 lutego 2011 r. wystawił tytuł wykonawczy. W ocenie WINB brak podstaw do twierdzenia, że nie może być skuteczne dla wykonania obowiązku wymagalnego od 1 stycznia 2011 r. upomnienie wystawione i doręczone stronom przed tym terminem. W przedmiotowej sprawie strony dopiero po otrzymaniu upomnienia wystąpiły z wnioskiem o odroczenie terminu rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. B. i Z. B., zarzucili postanowieniu z [...] 2011 r. naruszenie: 1. art. 15 § 1 w zw. z art. 27 § 3 i art. 122 § 1 upea przez zaniechanie doręczenia upomnienia wykonania obowiązku rozbiórki i brak załączenia do doręczonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia tytułu wykonawczego zawierającego załączony dowód doręczenia upomnienia lub wskazanie, że dokonania upomnienia nie jest prawem wymagane; 2. uporczywe dokonywanie doręczeń pod nieaktualny adres miejsca zamieszkania E. B., mimo prawidłowego zawiadomienia o zmianie miejsca zamieszkania, co nastąpiło najpóźniej w zażaleniu z 27 września 2011 r., skutkiem czego nie były prawidłowo dokonywane doręczenia oraz awizowania pism i orzeczeń adresowanych do E. B.; 3. brak ponowienia próby doręczenia przesyłki zawierającej postanowienie organu odwoławczego w miejscu zamieszkania Z. B. i powtórnego awizowania przesyłki dla Z. B., a ewentualna adnotacja o dokonanych awizacjach jest nieprawidłowa, gdyż treść orzeczenia strona skarżąca otrzymała jako kopię od organu I instancji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi, WINB stwierdził, że skoro skargę do Sądu wniosły obie strony, to zapoznały się z treścią postanowienia, mimo podnoszonej wadliwości jego doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę jako bezzasadną. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego i prawidłowo zastosowały przepisy upea. Zaznaczył, że bezsporne jest, że ostateczna decyzja z [...] 2000 r. nakazała skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego samowolnie na działce nr [...] położonej w [...] i że obowiązek ten do chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie został wykonany przez skarżących. Zgodnie z art. 15 § 1 upea, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że celem instytucji upomnienia, o którym mowa w art. 15 upea, jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Upomnienie przypomina nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu, co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego (np. z decyzji administracyjnej), ale o powinności jego wykonania, które - również w interesie strony - może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (wyrok NSA z: 9.4.2012 r. II OSK 252/11; 8.7.2009 r. , II FSK 315/08, cbosa). Jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, niezmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 upea przesłane i doręczone zostanie upomnienie, to nie ma obowiązku występowania z kolejnymi upomnieniami nawet w razie ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego po umorzeniu poprzedniego. Taka sama sytuacja zachodzi w przypadku, gdy już po doręczeniu upomnienia nastąpiło odroczenie wykonania określonego obowiązku. Z tego względu zarzut dotyczący niedoręczenia skarżącym ponownego upomnienia nie może odnieść skutku. Skuteczne i wystarczające było upomnienie z 24 kwietnia 2009 r., doręczone skarżącym dnia 27 kwietnia 2009 r. Wskazać przy tym należy, że właśnie po otrzymaniu tego upomnienia skarżący wystąpili do organu z wnioskiem o odroczenie wykonania nakazu rozbiórki. Nie jest zasadny zarzut dotyczący niedołączenia do postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia dowodu doręczenia upomnienia. Zgodnie z art. 27 § 3 upea, do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Wskazany przepis ma charakter formalnoprawny i jest dyspozycją skierowaną do wierzyciela domagającego się od organu egzekucyjnego wszczęcia egzekucji określonego obowiązku. Tym samym nie ma on zastosowania w przypadku, gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Omawiany przepis, wbrew twierdzeniom skarżących, nie kreuje obowiązku doręczenia zobowiązanemu owego upomnienia (wyrok WSA w Gdańsku z 4.1.2012 r. II SA/Gd 821/11; wyrok WSA w Łodzi z 9.11.2010 r. III SA/Łd 461/10, cbosa). Sąd I instancji uznał, że zarzuty dotyczące dokonywania doręczeń pod błędny adres nie uzasadniały uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z akt administracyjnych wynika, że w trakcie postępowania pisma doręczano zarówno E. B., jak i Z. B. pod adres w [...] przy ul. [...]. Korespondencja pod tym adresem była odbierana, a skarżący zapoznawali się z treścią kierowanych do nich pism. Postanowienie z [...] 2011 r. skierowano pod adres w [...] przy ul. [...]. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że odebrała je córka skarżących. Co więcej, taki też adres był wskazywany przez oboje skarżących w kierowanych do organów obu instancji pismach. Dopiero w zażaleniu na postanowienie organu I instancji w przedmiocie grzywny wskazano jako adres E. B. ul. [...] w [...]. W tej sytuacji stwierdzić należy, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zawiadamiała ona kilkakrotnie organów administracji o zmianie adresu, lecz zrobiła to jeden raz - w zażaleniu z 27 września 2011 r. Mimo to zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie z [...] 2011 r. wysłano do obojga skarżących pod adres przy ul. [...]. Mimo dwukrotnego awizowania przesyłki nie zostały odebrane. Oboje skarżący wnieśli jednak skutecznie skargę na rozstrzygnięcie organu II instancji. Faktem jest, że postanowienie organu II instancji wysłano do skarżącej pod niewłaściwy adres. Stanowi to naruszenie art. 42 § 1 kpa, jednak nie miało ono żadnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa sąd może uchylić zaskarżone postanowienie tylko w razie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowe doręczenie tego postanowienia nie spowodowało żadnych negatywnych konsekwencji. Skarżąca zrealizowała swe uprawnienia do jego zaskarżenia, skutecznie wniósłszy skargę do Sądu. Niezrozumiały jest przy tym zarzut dotyczący braku ponownego awizowania skierowanej do skarżącego pod adres przy ul. [...] przesyłki, zawierającej zaskarżone postanowienie. Z akt administracyjnych wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana pod tym adresem, co wypełnia dyspozycję art. 44 kpa. Kwestia ta, ze względu na skuteczne wniesienia skargi do Sądu również przez Z. B., nie ma istotnego znaczenia dla treści zapadłego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji, organ wymierzając grzywnę w niniejszej sprawie, trafnie zastosował art. 121 § 2 i 4 upea, odnoszący się do obiektów budowlanych nie będących budynkami. Prawidłowo rozważył istotne dla wymierzenia tej grzywny okoliczności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie było kwestionowane przez skarżących. Doręczając w niniejszej sprawie skarżącym odpis postanowienia w przedmiocie grzywny bez odpisu tytułu wykonawczego organ, wbrew zarzutowi skargi, nie naruszył art. 122 § 1 upea. Bezsporne jest, że organ doręczył skutecznie tytuł wykonawczy skarżącym dnia 21 lutego 2011 r. Określony w art. 122 § 1 upea obowiązek dotyczy jedynie sytuacji, gdy organ wcześniej nie doręczył tytułu wykonawczego. Stosownie do art. 32 upea organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wnieśli E. B. i Z. B., reprezentowani przez radcę pr. W. R., zarzucając naruszenie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, dalej upea) przez zaniechanie doręczenia upomnienia wykonania obowiązku rozbiórki. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzających go postanowień z [...] 2011 r. i [...] 2011 r. oraz o zasadzenie od organu na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów ustanowionego zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznego, zatem stan faktyczny aprobowany zaskarżonym wyrokiem jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący . Zarzut naruszenia art. 15 § 1 upea okazał się nieusprawiedliwiony. Bezsporne jest, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna będąca źródłem orzeczonego wobec skarżących obowiązku i że obowiązek ten nie został dotychczas wykonany. Egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 upea). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że PINB wystosował na podstawie tego przepisu upomnienie, doręczone skarżącym skutecznie dnia 27 kwietnia 2009 r. W związku z tym nietrafne są zarzuty skarżących dotyczące braku uprzedniego doręczenia upomnienia. Celem upomnienia jest dążenie do dobrowolnego wykonania już istniejącego obowiązku przez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że upomnienie tylko jednokrotnie przypomina zobowiązanemu o powinności wykonania danego obowiązku pod rygorem przymusowego prawnego wyegzekwowania niezależnie od tego, ile razy w danej sprawie wystawiane będą tytuły wykonawcze i wszczynane postępowanie egzekucyjne. Skutkiem powyższego jest przyjęcie, że upomnienie przesyła się nie przed każdorazowym wystawieniem tytułu wykonawczego w tym samym przedmiocie, ale po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, co uzasadnia skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli wierzyciel upomniał zobowiązanego, a wszczęte postępowanie zostało umorzone, w przypadku składania kolejnego wniosku o jego wszczęcie wierzyciel nie musi ponawiać upomnienia, o ile dotyczy on tego samego obowiązku i tego samego zobowiązanego (wyrok NSA z: 8.7.2009 r., II FSK 315/08, Lex nr 512827, akceptowany przez D.R. Kijowskiego w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX 2010, uw. 2.5 do art. 15; 8.7.2009 r., II FSK 618/08, Lex nr 512826; 19.4.2012 r., II OSK 252/11, Lex nr 1219112; 20.7.2011 r., I OSK 759/11, Lex nr 1082805). Tym samym, po odroczeniu decyzją z [...] 2009 r. wykonania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, po upływie z dniem 31 grudnia 2010 r. przedłużonego terminu do wykonania obowiązku, po wystawieniu tytułu wykonawczego z 17 lutego 2011 r., wobec uprzedniego upomnienia zobowiązanych dnia 27 kwietnia 2009 r., zbędne było doręczenie zobowiązanym kolejnego upomnienia (art. 15 § 1 upea). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił (art. 184 ppsa).