II OSK 60/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 718/20 w sprawie ze skargi K. R.-B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 lipca 2020 r. nr 109/2020 znak: WOP.7722.0032.2020.DB w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nakazu przedstawienia wskazanych dokumentów dotyczących tych prac oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. II SA/Łd 718/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. R. – B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej ŁWINB) z dnia 14 lipca 2020 r., nr 109/2020, którym nakazano skarżącej wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego o wymiarach zewnętrznych [...] (o konstrukcji murowanej, znajdującego się za budynkiem mieszkalnym o konstrukcji drewnianej), położonego w Łodzi przy ul. Ł. (działka nr ew. [...] obręb [...]) w granicy z nieruchomością usytuowaną przy ul. Ł.(działka nr ew. [...], obręb [...]) oraz nałożył obowiązek przedstawienia następujących dokumentów: zaświadczenia Prezydenta Miasta Łodzi o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3, tj.: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła K. R. – B. podnosząc zarzut naruszenia: 1. prawa materialnego: - art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm.) - przez niewłaściwe zastosowanie przepisów wynikające z ich błędnej wykładni, tj. uznanie przez Sąd, że Organ był uprawniony i obowiązany do utrzymania w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia Organu pierwszej instancji oraz nałożenie na Skarżącą obowiązku przedstawienia wymienionych tam dokumentów, pomimo tego że dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na przyjęcie, że doszło w ogóle do samowolnej rozbudowy budynku bądź w dalszej kolejności do ustalenia kiedy rzekoma budowa została przeprowadzona, a nadto żadne prace budowlane nie są prowadzone na nieruchomości należącej do Skarżącej; 2. naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a., w związku art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie zarzutów zawartych w skardze na postanowienie ŁWINB i oddalenie skargi z jednoczesną wadliwą oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwym wykonaniem przez Sąd funkcji kontrolnej, z uwagi na błędne przyjęcie, że organ administracji rozpatrując sprawę oparł się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w sytuacji, gdy w wydanym postanowieniu organ nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, jak również nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego istotnego dla sprawy, w tym w szczególności pozbawił Skarżącą możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, jak również dokonał błędnej jego oceny, podczas gdy na Organie ciążył obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy oraz obowiązek prawidłowego prowadzenia postępowania, co powinno zostać dostrzeżone przez Sąd; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., w związku art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów zawartych w skardze na postanowienie ŁWINB i oddalenie skargi z jednoczesną wadliwą oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwym wykonaniem przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontrolnej, z uwagi na błędne przyjęcie, że organ administracji rozpatrując sprawę oparł się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w sytuacji, gdy w wydanym postanowieniu Organ nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego istotnego dla sprawy, w tym w szczególności bezpodstawnie uznał za udowodnioną okoliczność, iż przedmiotowy samowolnie wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji murowanej został następnie rozbudowany po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. - po 1 stycznia 1995 r., a więc pomiędzy marcem 1995 r. a 23 kwietnia 1996 r., co w konsekwencji spowodowało, że nałożył w zaskarżonym postanowieniu obowiązki na Skarżącą i wstrzymał wykonywanie robót budowlanych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie skargi pomimo tego, że Organ II instancji przedwcześnie wydał zaskarżone postanowienie czym uniemożliwił Skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem postanowienia w sprawie, co w konsekwencji spowodowało wydanie zaskarżonego postanowienia wskutek niewłaściwego zastosowania przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie skargi pomimo tego, że zostały popełnione uchybienia prawa materialnego i procesowego przez Organ administracji będące uzasadnioną podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa materialnego i procesowego popełnione przez Organ administracji przez oddalenie skargi pomimo tego, że naruszenie przez Organ II instancji art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego stanowiło naruszenie prawa, będące uzasadnioną podstawą do uchylenia postanowienia II instancji. Dostrzegając powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, w przypadku uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, że konsekwentnie wskazywała na etapie całego postępowania administracyjnego i nadal podtrzymuje swoje stanowisko, że obecny stan budynku jest taki sam, jak w chwili nabycia spadku, co miało miejsce w [...] Nie posiada wiedzy na temat budynku mieszkalnego murowanego. Zaprzeczyła w szczególności temu, żeby samowolnie wybudowany budynek mieszkalny murowany został rozbudowany pomiędzy marcem [...] r. a [...] r. Zdaniem Skarżącej twierdzenia organów nie znajdują żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Odnosząc się do dokumentacji projektowej instalacji gazowej, która stanowiła jeden z dowodów w sprawie podała, że całość dokumentów zebrał i wykonał projekt przyłącza gazowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową projektant i geodeta. Skarżąca jest przekonana, że tzw. mapa do celów projektowych, do której odwołuje się Sąd, była w tym czasie nieaktualna, o czym świadczy szkic znajdujący się w całościowej dokumentacji gazowej, gdzie jest zaznaczona wewnętrzna instalacja gazowa ze szczególnym uwzględnieniem usytuowania pieca gazowego. Pomieszczenie kotłowni musiało znajdować się poniżej powierzchni mieszkaniowej. Piece CO zarówno gazowy jak i węglowy były zainstalowane w kotłowni, bo budynek murowany mieszkalny wraz z kotłownią w [...] roku już istniał. Projektant przyłącza gazowego posłużył się nieaktualną mapą zasadniczą. W dokumentacji projektu przyłącza gazowego zewnętrznego i wewnętrznego, znajduje się rysunek obrazujący pomieszczenie, w którym jest dokładnie pokazane miejsce usytuowanego pieca gazowego (k 64 - akta sprawy), który od roku [...] funkcjonował jako część instalacji CO - ogrzewania całego budynku murowanego i drewnianego. Całkowicie niezrozumiałe dla Skarżącej jest to, że mało czytelne mapy lotnicze są wiarygodne a ortofotomapy, które są ogólnodostępne w internecie nie mają żadnej wiarygodności i mocy dowodowej, przy czym tego już Sąd nie wyjaśnił z jakich przyczyn zrzuty ortofotomap mają mniejszą moc dowodową od mało czytelnych zdjęć lotniczych. Dowodem potwierdzającym istnienie budynku murowanego w okresie sprzed 1990 r. jest pismo z dnia 5 sierpnia 2016 roku z Łódzkiego Ośrodka Geodezji skierowane do PINB w Łodzi dotyczące pomiaru budynku murowanego. Budynek murowany istniał wiele lat przed rokiem [...], o czym świadczą stare mapy, tylko on jest opisywany w jednych zdaniach jako budynek murowany o wymiarach 4[...] m, a w innych fragmentach jako budynek murowany o wymiarach [...] m. W ocenie Skarżącej w niniejszej sprawie brak dowodów, które w sposób niezbity i bezsporny wskazywałyby, że w sprawie miała miejsce rzekoma samowola budowlana. Sąd dokonując oceny podejmowanych przez organy działań w zakresie czy to gromadzenia a w dalszej kolejności oceny materiału dowodowego pominął całkowicie i taką okoliczność, że w sprawie znajduje się również oświadczenia Z. J. złożone w dniu [...], z którego to oświadczenia wynika, że obecny kształt budynku murowanego jest taki sam, jak w dniu jego budowy. Skarżącą wskazuje, że nie prowadzi żadnych robót budowlanych ani nie istnieje żadne racjonalne wyjaśnienie z jakich to przyczyn Sąd za organem przyjął, że roboty w przyszłości dopóki nie zostanie zakończone postępowanie miałyby być prowadzone. Skarżąca załączając ortofotomapy wykazała, że niezastosowanie art. 10 § 1 k.p.a. miało niewątpliwie negatywny wpływ na wynik sprawy i dokonanie wadliwych przez Organ ustaleń. Dodatkowo zdaniem Skarżącej postępowanie z uwagi na konsekwencje jakie rodzą wydawane przez organy postanowienia nie powinno być traktowane jako jedynie wpadkowe, a strona nie powinna być pozbawiona czynnego udziału w sprawie zgodnie z przepisami k.p.a. Zdaniem Skarżącej naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkowało również naruszeniem art. 81 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygnięcie Sądu I instancji, w świetle podniesionych zarzutów kasacyjnych należało uznać za odpowiadające prawu. Zaznaczenie wymaga, że stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zarzuty sformułowane w stosunku do zaskarżonego wyroku dotyczą w pierwszej kolejności niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i w jego następstwie uznania, że dla tak ustalonego stanu sprawy zastosowanie znajdował art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił czynności organów administracji publicznej podjęte w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego. Wdrożenie trybu legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego może mieć miejsce w przypadku jednoznacznego ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego, że inwestor buduje albo wybudował obiekt budowlany lub jego część bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż budynek mieszkalny jednorodzinny murowany przy ul. Ł. w Łodzi został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, gdyż ani właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, ani Archiwum Państwowe nie odnalazły stosownej dokumentacji budowlanej. Ponadto obecny właściciel nieruchomości K. R.-B. nie posiada takiej dokumentacji, jak również wiedzy co do powstania tejże inwestycji. Właścicielka nabyła nieruchomość w spadku po zmarłym ojcu w roku [...]. W toku postępowania prowadzonego od października 2016 r. organy jako dowód w sprawie pozyskały: - zeznanie Z. J. z [...]r., współwłaściciela nieruchomości, położonej przy ul. Ł. w Łodzi, który oświadczył, że obecny kształt budynku murowanego jest taki sam, jak w dniu jego budowy, - kopię projektu budowlanego przyłącza gazu oraz wewnętrznej instalacji gazu do budynku mieszkalnego, opracowanego w [...]r., - informacje Archiwum Państwowego w Łodzi i Urzędu Miasta Łodzi z 19 października 2017 r. że w aktach: Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-Bałuty oraz Urzędu Dzielnicowego Łódź-Bałuty oraz Wydziału Urbanistyki i Architektury w Departamencie Architektury i Rozwoju nie odnaleziono dokumentów dotyczących budowy ww. budynku mieszkalnego, w tym zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, - kopię mapy sytuacyjnej z projektem podziału nieruchomości, położonej w Łodzi przy ul. Ł., sporządzonej [...]r. przez geodetę uprawnionego oraz wyrysu z ewidencji gruntów, sporządzonej [...]r. przez Miejskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne w Łodzi, - pisma Łódzkiego Ośrodka Geodezji z 5 sierpnia 2016 r., z informacją, że nie można określić daty ujawnienia tego budynku na mapie zasadniczej miasta Łodzi; budynek ujawniony jest na podstawie pomiaru uzupełniającego, wykonanego w marcu [...] r. - pismo z lipca 2019 r. Urzędu Miasta Łodzi informujące, że po dokonaniu kwerendy w zasobie Archiwum Zakładowego nie odnaleziono dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, - szkic polowy sporządzony 28 marca 1995 r. oraz szkic wywiadu w terenie wykonany na mapie zasadniczej 10 kwietnia 1973 r., - protokół oględzin nieruchomości z 26 stycznia 2017 r. Niewątpliwie pierwotny budynek murowany przy ul. Ł. w Łodzi został wybudowany pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Jak przyjął Sąd I instancji, budynek istniał w 1990 r. i wówczas posiadał wymiary [...]szerokości i [...] m długości. Świadczyć o tym ma mapa do celów projektowych w skali 1:500, sporządzona [...] r. w związku z budową przyłącza gazowego oraz wewnętrzną instalacją gazową w budynku mieszkalnym przy ul. Ł. w Łodzi (k. 66 tom I akt), załączona do projektu technicznego na budowę przyłącza gazowego oraz szkic polowy z [...] r., na którym uwidoczniony jest sporny budynek posiadający pierwotnie wymiary [...] m. Zdjęcie lotnicze wykonane [...]r. przedstawia zaś ponad dwukrotnie większą bryłę budynku murowanego, tj. taką jaka jest w chwili obecnej, co świadczy, że został on rozbudowany już po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Wskazać należy, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają te ustalenia. Podstawowym dokumentem, który potwierdza tak ustalony stan sprawy jest, w ocenie NSA, szkic polowy wykonany w dniu [...] r. przez geodetę uprawnionego inż. S. K., wprowadzony do bazy geodezyjnej pod nr I-32595. Dokument ten bezsprzecznie wskazuje, że na dzień pomiaru wykonanego przez geodetę tj. [...]5 r. budynek murowany na działce przy ul. Ł. był w takim samym kształcie jak na mapie sytuacyjnej z projektem podziału sporządzonej przez geodetę uprawnionego w dniu [...]4 r., oraz mapie do celów projektowych z dnia [...] r. W tej sytuacji rolą organów a następnie Sądu było ocenie dokumentów urzędowych oraz zeznań świadka. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób prawidłowy została oceniona moc dowodowa dokumentów. Brak jest bowiem jakiekolwiek innego dokumentu urzędowego, czy prywatnego, który wskazywałby na to, że geodeta uprawniony w [...]r. oparł się na nieprawdziwych danych. Warto zauważyć, że powoływany szkic polowy jasno wskazuje na to, że geodeta "pomierzył" i naniósł na szkic wszystkie obiekty geodezyjne znajdujące się na tej działce. Również porównanie naniesienia na tym szkicu budynków w stosunku do wcześniej sporządzonych map wskazuje, że obrys omawianego budynku jest taki sam. Natomiast z protokołu oględzin z [...] r. wynika, że wymiary budynku mieszkalnego murowanego, stanowiącego przedmiot postępowania, wynoszą: długość ok. [...]. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji porównanie wymiarów pozwala na ustalenie, że budynek drewniany na przestrzeni czasu nie uległ rozbudowie, w przeciwieństwie do wymiarów budynku będącego przedmiotu niniejszego postępowania, który nadal mając szerokość [...] posiada obecnie długość ponad dwukrotnie większą, tj. zamiast [...], wynosi ona [...]. Powoływana natomiast przez wnoszącą skargę kasacyjną informacja PINB w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2016 r. w żaden sposób nie podważa powyższych ustaleń. Wskazuje, jedynie, że dla budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego o konstrukcji murowanej nie odnaleziono szkicu pomiaru, na podstawie którego został naniesiony i nie można określić daty ujawnienia tego budynku na mapie zasadniczej miasta Łodzi. Skoro ustalono, że rozbudowa budynku nastąpiła po [...] r. (ostatni pomiar wykonany przez geodetę) bez większego znaczenia pozostaje już konkretna data dokonania tej czynności. Granicznym terminem był bowiem 1 stycznia 1995 r., kiedy to weszła w życie ustawa Prawo budowlane z 1994 r. i wprowadziła nowe rozwiązania związane z samowolą budowlaną. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy. Zarzut, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 10 § 1 k.p.a., który zobowiązuje do zapewnienia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nakazuje umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, był już podnoszony na etapie skargi do Sądu I instancji. Sąd wojewódzki odnosząc się do niego, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywiódł, że nie można rozciągać na kwestię wydania postanowienia dowodowego, które nie kończy postępowania w sprawie, a takim postanowieniem jest postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. NSA wskazuje ponadto, że podstawą do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie chodzi zatem o jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania, lecz naruszenie istotne. Naruszenie istotne to z kolei takie, które może mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś powoływania się przez stronę na takie naruszenie, koniecznym jest również wykazanie jakiej to czynności strona nie dokonał, czy też jakiego dokumentu nie złożyła w związku z niezawiadomieniem jest o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Dokumentem, który mógłby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jest taki, który zakwestionowałby szkic polowy wykonany w dniu [...] r. przez geodetę uprawnionego. Jak już bowiem wyżej wskazano, moc urzędowa tego dokumentu nie pozwalała na uwzględnienie twierdzeń skarżącej i świadka, że budynek w obecnym kształcie istniał już, w istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, 1994 roku. Żadnego dokumentu kwestionującego to ustalenie Skarżąca jednak nie przedstawiła. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty podniesione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Dlatego też należało stwierdzić, że nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia organów, oraz Sądu wojewódzkiego, że budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji murowanej został samowolnie rozbudowany po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane tj. po 1 stycznia 1995 r. To z kolei, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, uzasadniało wdrożenie trybu legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Wiązało się to z kolei ze zobowiązaniem Skarżącej do przedłożenia dokumentów umożliwiających kontynuowanie procedury legalizacyjnej spornego budynku. Nie zostało bowiem skutecznie zakwestionowane stanowisko Sądu I instancji, że roboty budowlane przy spornym budynku były kontynuowane po [...]r., a ich skutkiem była zmiana tożsamości obiektu. Odstąpienie od zastosowania art. 48 Prawa budowlanego mogło by mieć zastosowanie gdyby budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne (art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego), co jednak w świetle okoliczności sprawy nie nastąpiło. Jak wskazuje się ponadto w ukształtowanym w orzecznictwie poglądu, wstrzymanie robót budowlanych (kiedy nie są prowadzone) przez organ można rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania. wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2017 r. II OSK 894/15, 3 listopada 2022 r. II OSK 3458/19, 25 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 1408/21). Dlatego tryb ten, mimo że obecnie żadne roboty budowlane przy omawianym budynku nie są prowadzone, mógł mieć zastosowanie w sprawie. Dlatego również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego nie okazał się uzasadniony. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.