II OSK 619/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 963/18 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2018 r., nr WOA.7722.145.2018.HG w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 września 2019 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 963/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 lipca 2018 r., nr WOA.7722.145.2018.HG, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 28 maja 2018 r., nr 108/2018, znak: PINB/OOA/70035/3130/2017, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, wstrzymujące współwłaścicielom działki nr [...], arkusz [...], obręb [...] w P., tj. P. Sp. z o.o. w P., P. W., M. W., J. M., P. S., A. S. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie drogi wewnętrznej na wskazanej działce. Ww. postanowieniem nałożono także na współwłaścicieli działki obowiązek przedłożenia organowi określonych dokumentów. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyło podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na zakwalifikowaniu utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr [...], ark. mapy nr [...], obręb [...] w P. jako budowy drogi, tj. budowli w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy na przedmiotowej działce wykonano prace polegające wyłącznie na wzmocnieniu nawierzchni gruntu w celu zapewnienia funkcji służebnej dojazdu do przyległych działek budowlanych, tj. utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego; - art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że dokonano jedynie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, a nie budowy drogi zlokalizowanej w pasie drogowym i przeznaczonej do obsługi ruchu drogowego; - art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania należy zakwalifikować jako drogę wewnętrzną, podczas gdy mamy do czynienia z utwardzeniem w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego prowadzącym do powstania urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego; - art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu zasadności wydania przez organ postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie drogi wewnętrznej oraz zobowiązującego do przedłożenia określonych w nim dokumentów, podczas gdy wykonane utwardzenie nie stanowi budowy drogi wewnętrznej i w związku z powyższym nie powinno podlegać ww. przepisom. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez zaniechanie pełnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rzeczywistej funkcji zrealizowanego na przedmiotowej działce utwardzenia; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w całości, podczas gdy zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. do uwzględnienia skargi w całości i uchylenia zaskarżonego postanowienia. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, tj. uchylenie w całości postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 lipca 2018 r. i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 28 maja 2018 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., alternatywnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, tj. uchylenie w całości postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 lipca 2018 r. i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 28 maja 2018 r. na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., ewentualnie, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto, wniesiono o przyznanie skarżącej od organu administracji, który wydał zaskarżone postanowienie, zwrotu kosztów postępowania za obie instancje - w tym kosztów zastępstwa procesowego - niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., ewentualnie o przyznanie skarżącej zwrotu poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego – w tym kosztów zastępstwa procesowego - na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., w przypadku uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym, albowiem prawidłowość stosowania prawa materialnego może być w pełni oceniona przy stwierdzeniu, że w okolicznościach sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarżąca niezasadnie zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co miało wyrażać się w zaniechaniu ustalenia rzeczywistej funkcji dokonanego utwardzenia. W ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie wykonał spoczywającego na nim obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego oceny. Rozpoznając ten zarzut należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny kontroluje legalność działania administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.) i orzeka, stosowanie do art. 133 § 1 p.p.s.a., na "na podstawie akt sprawy", co oznacza że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie tyle bezpośrednio stosuje wskazane w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a. prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie administracyjnej, co ocenia w świetle tych regulacji działanie organów administracji publicznej w konkretnych okolicznościach sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji dokonał trafnej oceny legalności zaskarżonych postanowień, akceptując sposób prowadzania i zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy administracji publicznej. Materiał dowodowy dotyczący przedmiotowej inwestycji został zgromadzony w formach przewidzianych w k.p.a. i pozwolił na ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a jego ocena pozostaje w zgodności z przepisami. Zatem wbrew zarzutom skarżącej organy orzekające w sprawie nie pominęły okoliczności faktycznych, które z punktu widzenia właściwych przepisów prawa materialnego, miały znaczenie w sprawie. Polemiczne stanowisko skarżącej co do wyniku tej oceny nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mogącego podważyć legalność działania organów administracji publicznej. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji trafnie na podstawie akt administracyjnych przyjął, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 27 października 2017 r. ustalono, że na działce nr [...] znajduje się droga stanowiąca dojazd do nieruchomości położonych przy ul. (...). Droga jest utwardzona kostkami betonowymi. Wydzielono ścieżki chodnikowe o szerokości 1 i 1,2 m utwardzone kostką betonową pełną oraz jezdnię o szerokości 3,8 m utwardzoną kostką betonową ażurową. Szerokość drogi wynosi 6 m, a kostkę ułożono na podbudowie z tłucznia oraz piasku o grubości około 15 cm. Ustalenia te znajdują swoje odzwierciedlenie także w dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy. Tym samym przedmiotowa nieruchomość była, jak słusznie uznano w tej sprawie, faktycznie urządzona i wykorzystywana jako droga zapewniająca obsługę komunikacyjną znajdujących się przy niej działek zabudowanych m.in. budynkami mieszkalnymi. Powyższego stanowiska nie mogły skutecznie podważyć podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie związane z możliwością sprawnego demontażu zrealizowanej drogi albo polemiczna interpretacja służebnej funkcji obiektu wobec sąsiednich działek. Tym samym niezakwestionowana poprawność ustaleń faktycznych pozwala na uznanie za nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowego zastosowania art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 8 ust. 1 u.d.p. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej oba przywołane wyżej przepisy zostały w okolicznościach sprawy zastosowane trafnie. Konsekwentnie chybiony jest zarzut dotyczący niezastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, wokół których w istocie koncentruje się w zasadzie cała argumentacja skargi kasacyjnej uzasadniająca zarzuty podstawy kasacyjnej związanej z naruszeniem prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie uznał, że w ramach przedmiotowego postępowania nie mógł znaleźć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, a wskazane wyżej roboty, które doprowadziły do zrealizowania przedmiotowej budowli w postaci drogi, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. O ile omawiany przepis nie wyjaśnia na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, ani jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych, to wymaga podkreślenia, że utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej nie można jednak rozumieć w ten sposób, że w wyniku tak wykonywanych robót budowlanych powstanie samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania zgody budowlanej, w szczególności pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że w sprawach dotyczących oceny legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) albo jako budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą), należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu, lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Zwraca się bowiem uwagę, że czym innym jest ułożenie materiałów budowlanych, np. na określonej powierzchni placu, celem jego utwardzenia, a czym innym ułożenie tych materiałów na szlaku komunikacyjnym, celem umożliwienia dojazdu do określonej nieruchomości. Istotnym bowiem kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do kategorii określonych obiektów budowlanych, jest nie tyle deklarowana, co wynikająca z obiektywnie ustalonych okoliczności faktycznych zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu (por. wyrok NSA z 3 marca 2021 r., II OSK 1809/18). Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zakres wykonanych robót budowlanych, rodzaj użytych materiałów (kostka betonowa ażurowa i pełna) oraz zasięg wykorzystania działki nr [...] sprzeciwiają się potraktowaniu wykonanej drogi jako obiektu niesamodzielnego, części użytkowej innego obiektu. Utwardzenie działki nr [...] w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi. Realizowana przez przedmiotową budowlę funkcja komunikacji ogólnodostępnej, skomunikowania działek budowlanych położonych wzdłuż niej, potwierdza, że ma ona charakter obiektu samodzielnego w takim znaczeniu, że nie służy jakiemuś jednemu ścisłe określonemu obiektowi jako jego urządzenie techniczne. Takiej funkcji użytkowej drogi związanej z określonym obiektem skarżąca nie wykazała w toku postępowania i nie wynika ona ze zgromadzonego materiału dowodowego. Jeżeli utwardzenie powierzchni gruntu stanowi całość techniczno-użytkową, nadającą się, zgodnie z wymogami techniki, do określonego użytku, a nie istnieje między tym utwardzeniem a innym ściśle określonym obiektem budowlanym taki związek funkcjonalny, który polega na tym, że utwardzenie jest nieodzownym warunkiem prawidłowego użytkowania tego obiektu, to mamy do czynienia z obiektem budowlanym, wymagającym pozwolenia na budowę. Podsumowując, ponieważ wbrew dyspozycji art. 28 Prawa budowlanego, doszło do wybudowania przedmiotowej drogi bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego podjął działania mające na celu legalizację samowoli budowlanej w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż nie naruszało ono ani art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, ani nie było dotknięte uchybieniami proceduralnymi, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżonemu orzeczeniu nie można również przypisać naruszenia wynikowych przepisów art. 151 i art. 145 § 1 p.p.s.a., albowiem w okolicznościach sprawy art. 151 p.p.s.a. został zastosowany trafnie, stosownie do wyników oceny legalności zaskarżonych orzeczeń organów administracji publicznej. Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.