II OSK 634/22

Dnia 12 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 951/21 w sprawie ze sprzeciwu E. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 951/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy budynku gospodarczego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy budynku gospodarczego położonego w środkowej części działki nr [...] w miejscowości F., gm. D.. W ocenie PINB, nie można było w sprawie ustalić bezsprzecznie daty dokonania ww. nadbudowy, a tylko ustalenie daty powstania samowoli pozwoli zastosować odpowiednią procedurę prawną. Ponadto oświadczenie skarżącej jest sprzeczne z oświadczeniami pozostałych przesłuchanych świadków, a nadbudowa jest nadbudową wieloletnią, co widać po zastosowanych materiałach. Uznano więc, że brak jest możliwości zastosowania właściwego trybu naprawczego z ustawy – Prawo budowlane, wobec czego postępowanie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. K.. Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał na istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnił na czym polega bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Mając to na względzie WINB stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma miejsca bezprzedmiotowość postępowania, ponieważ przedmiotem tym są roboty budowlane polegające na samowolnej nadbudowie budynku gospodarczego, a organ ma możliwość prowadzenia postępowania. Podano, że zeznania wszystkich przesłuchanych świadków są spójne i zbieżne, wobec czego istnieje możliwość określenia w przybliżeniu daty wykonania przedmiotowej nadbudowy. Podkreślono, że to na organie spoczywa obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 K.p.a. Powyższą decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że "skoro zdaniem WINB nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bo organ ten odmiennie ocenia zabrany w sprawie materiał dowodowy, to w ogóle nie zachodzi podstawa do wydania decyzji kasacyjnej". W odpowiedzi na sprzeciw [...] WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodano nadto, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku, gdy organ I instancji umorzył postępowanie, to organ odwoławczy nie ma możliwości wydania decyzji merytorycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 951/21, oddalając sprzeciw, wskazał na istotę decyzji kasatoryjnej, wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a., art. 78 Konstytucji RP). W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ wydanie zaskarżonej decyzji było usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Nie było bowiem podstaw do wydania przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w rzeczonej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, ponieważ istnieje zarówno podmiot (skarżąca), jak i przedmiot sprawy (sprawa administracyjna w przedmiocie samowoli budowlanej), a przyczyną umorzenia postępowania przez organ I instancji były – co wprost wynika z uzasadnienia decyzji tego organu – "nieprecyzyjne informacje na temat przedmiotowego budynku". Ponadto Sąd nie zgodził się z twierdzeniami zawartymi w sprzeciwie. Nie zasługuje bowiem na akceptacje pogląd, że skoro istniały podstawy do odmiennej oceny materiału dowodowego (ustalenie przybliżonej daty budowy) przez WINB, to organ ten powinien orzec merytorycznie. Jednak w tej sprawie WINB sprawy nie oceniał merytorycznie, lecz przez pryzmat braku przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W związku z tym nie można zarzucić organowi odwoławczemu uchylania się od rozpoznania sprawy, skoro wydanie decyzji merytorycznej przez WINB prowadziłoby do rozpoznania sprawy co do istoty tylko w jednej instancji, a tym samym do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wyjaśnić raz jeszcze należy, że dla uznania, że zasada ta została zrealizowana nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni (por. wyrok NSA z 5 lutego 2010 r., II OSK 113/10; wyrok WSA w Lublinie z 14 lutego 2019 r., II SA/Lu 241/19). Ponadto Sąd podkreślił, że decyzja o umorzeniu postępowania nie ma charakteru merytorycznego, tylko procesowy, a jej wydanie nie rozstrzyga merytorycznie sprawy i zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej (por. A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2020, LEX/el.). W ocenie Sądu, nie można również organowi odwoławczemu zarzucić braku zawarcia w zaskarżonej decyzji wskazań, co do dalszego postępowania. Organ ten, powołując się na art. 7 i art. 77 K.p.a., w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazał, iż przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia organ I instancji obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się samo z siebie z koniecznością zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie podstawą do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Reasumując Sąd stwierdził, że z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, iż zaistniały przesłanki do wydania przez WINB decyzji kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z naruszeniem przez organ art. 138 § 2 K.p.a., polegającym na wydaniu decyzji kasacyjnej, mimo dokonania ustalania stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie wyłożył z jakich względów organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji merytorycznej, a – decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej zaś sprawie wadliwe zastosowanie przez organ I instancji art. 105 § 1 K.p.a. świadczy o naruszeniu przepisów postępowania i jednocześnie w okolicznościach tej sprawy daje podstawę do stwierdzenia, że organ I instancji nie wyjaśnił zakresu sprawy istotnego z punktu widzenia jej merytorycznego rozstrzygnięcia, ponieważ uchylił się od ustalenia daty dokonania samowoli budowlanej, co narusza nie tylko art. 15 K.p.a., lecz także art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W tym miejscu należy też wskazać, że istotnie ustalenie daty samowoli budowlanej ma wpływ na dobór odpowiedniego trybu postępowania. W tym bowiem zakresie jeżeli doszło do nadbudowy obiektu budowlanego (budynku gospodarczego) bez pozwolenia na budowę, to mamy do czynienia z klasyczną samowolą budowlaną, co wymaga wdrożenia trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego, chyba że samowola budowlana została popełniona przed 1 stycznia 1995 r., wtedy zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których m.in. budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Zasadniczo w tego rodzaju sprawach istotne jest ustalenie, czy samowola została popełniona "przed" czy "po" 1 stycznia 1995 r. Na akceptację zasługuje więc stwierdzenie organu odwoławczego, zaaprobowane przez Sąd I instancji, że jeżeli zeznania wszystkich przesłuchanych świadków są spójne i zbieżne, to istnieje możliwość określenia "w przybliżeniu" daty wykonania przedmiotowej nadbudowy. Ponadto w sprawie załączono do pisma z dnia 30 sierpnia 2021 r. odwołującego się zdjęcie sporządzone w 1999 r., które wizualizuje stan, który może wyjaśnić kiedy mogło dojść do samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego. Twierdzenia skarżącej w zakresie "daty samowoli budowlanej" należy więc ocenić w świetle całości materiału dowodowego, czy znajdują potwierdzenie, czy raczej należy uznać je za gołosłowne bo niepoparte żadnymi dowodami, do której to oceny uprawniony jest organ administracyjny w świetle obowiązującej procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast jeżeli istnieją wątpliwości to stosownie do art. 81a § 1 K.p.a. należy je rozstrzygnąć na korzyść strony (w tej sprawie za taką korzyć należy ewentualnie uznać to, że wdrożenie trybu postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie wymaga końcowo uiszczenia opłaty legalizacyjnej w odróżnieniu od trybu z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.). Istnieją zatem względy procesowe, które skłaniają do stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy możliwym jest, w związku z ustaleniami dotyczącymi daty popełnienia samowoli budowlanej, wydanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia merytorycznego. Niemniej w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie przywołano żadnej argumentacji, z której można by wywieść, że nie można ustalić daty popełnienia samowoli budowlanej (skupino się wyłącznie w wymiarze dogmatycznym na możliwości wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego). Ponadto na uwagę zasługuje to, iż wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej nastąpiło w związku z oceną, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a takie stwierdzenie przemawiało za uznaniem, że organ I instancji wadliwie zastosował art. 105 § 1 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, niejako z samej istoty stwierdzenia istnienia takiej wady postępowania, organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji o charakterze merytorycznym, ponieważ w innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), ponieważ sprawa merytorycznie zostałaby rozpoznana tylko w jednej instancji. Wynika to z tego, że umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego to sposób formalnego zakończenia postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie nie kończy postępowania w sposób merytoryczny. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano na podstawie przepisów Prawa budowlanego pogląd prawny, zgodnie z którym możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, które będzie miało charakter rozstrzygnięcia merytorycznego. Jednak jego podjęcie jest uzależnione od treści przepisu prawa, który nie wskazuje w jaki konkretnie sposób i w odniesieniu do konkretnych ustaleń stanu faktycznego sprawy powinno brzmieć rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Stąd za takowe merytoryczne rozstrzygnięcie nie można uznać na pewno rozstrzygnięcia organu I instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Dlatego strona skarżąca w okolicznościach tej sprawy nie może skutecznie domagać, że "pominięcia fazy kasacyjności" na rzecz wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej. Do podważenia oceny w tym zakresie nie jest wystarczające powoływanie się przez skarżącą na cele nowelizacji K.p.a. i p.p.s.a. zmierzające do ograniczenia wydawania decyzji kasatoryjnych. Co więcej, z uwagi na specyfikę postępowania legalizacyjnego, które w pierwszej kolejności wymaga nie tyle zakończenia postępowania, lecz umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej, sprawa musi zostać przekazana organowi I instancji do rozpoznania z uwagi na konieczność skierowania do inwestora stosownych obowiązków, niezależnie czy odbędzie się to w trybie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., czy też – Prawa budowlanego z 1974 r. Takich działań wręcz nie może wdrożyć organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ w sposób oczywisty doszłoby do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w tym wskazywanej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto, co symptomatyczne, w skardze kasacyjnej zasadniczo nie podważono oceny co do możliwości wydania przez organ I instancji decyzji merytorycznej. Sama strona skarżąca wskazała w skardze kasacyjnej, że organy zebrały już w tej sprawie cały materiał dowodowy; przesłuchały wszystkich świadków; przesłuchały strony, dopuściły dowody z dokumentów. Jednak wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można uznać, że organ drugoinstancyjny wyraźnie dokonał odmiennych ustaleń w kompletnym materiale dowodowym sprawy. Kwestia ustalenia daty popełnienia samowoli budowlanej jest bowiem otwarta. Nie doszło w tym zakresie do przesądzenia jej ustalenia, a jedynie oceniono, że istnieje możliwość jej przybliżonego ustalenia. Taka zaś ocena, o czym już wyżej była mowa, uprawniała do wydania przez WINB decyzji kasatoryjnej, a nie – merytorycznej, co niewadliwie ocenił Sąd I instancji. Dlatego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.