II OSK 638/18

Dnia 9 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2795/16 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2795/16, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca), zaskarżając go w całości, zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez błędne uznanie, że pojęcie elewacji frontowej odnosi się do każdej nowej zabudowy, każdego nowego budynku na danym terenie inwestycyjnym i nie ma podstaw do wyłączenia tego wymagania w stosunku do obiektów budowlanych realizowanych w drugiej linii zabudowy. Sąd I instancji tym samym zaakceptował ocenę prawną Wojewody [...], który przyjął, że elewację frontową posiada każdy budynek i jest to elewacja, która zawiera główne wejście do budynku i jest usytuowana od drogi, z której odbywa się wjazd na działkę inwestycyjną. Zdaniem skarżącej elewacja frontowa to elewacja budynku położonego od frontu działki, a zatem nie będzie nią elewacja budynku zabudowy tzw. drugiej, trzeciej i kolejnych linii zabudowy. 2. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 1 sierpnia 2013 r., IV SA/Wa 978/13 oraz z dnia 9 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2532/15 odniósł się do żądania wykonania analizy i wydania decyzji o warunkach zabudowy także na podstawie danych budynków z drugiej linii zabudowy oraz alternatywnego żądania strony określenia szerokości elewacji frontowej tylko dla 1 budynku (usługowego położonego od frontu) i ustalił, że "decyzja o warunkach zabudowy nie określa konkretnego usytuowania planowanej inwestycji na nieruchomości. Określa jedynie czy możliwa jest realizacja wnioskowanej inwestycji na przedmiotowym terenie i określa podstawowe parametry w oparciu o przepisy powołanego rozporządzenia. A zatem skoro inwestor planuje budowę na jednej działce dwóch niezależnych budynków, których szczegółowe usytuowanie nastąpi na etapie pozwolenia na budowę, konieczne jest określenie parametrów każdego z nich." Tym samym, skoro Sąd uznał wniosek skarżącej o wyznaczenie budynku z elewacją frontową i elewacją niefrontową (zawarty w skargach skarżącej do WSA) za istotny, ale przedwczesny, bo szczegółowe usytuowanie nastąpi na etapie pozwolenia na budowę, to znaczy, że ta okoliczność (usytuowania budynków) ma znaczenie i to właśnie na obecnym etapie postępowania. Ta okoliczność i przytoczone orzeczenia zostały całkowicie pominięte w skarżonym wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie inwestor przedłożył decyzję Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. W niniejszej decyzji ustalono dla budynku usługowego maksymalną szerokość elewacji frontowej na 16,5 m oraz dla budynku handlowego – maksymalną szerokość elewacji frontowej na 16,5 m. Zatem wskazana decyzja dla każdego z budynków określiła szerokość elewacji frontowej. Stosownie do wskazanych wyżej przepisów decyzja ta wiąże organ architektoniczno-budowlany, wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że sprawdzając projekt budowlany z decyzją o warunkach zabudowy, organ architektoniczno-budowlany nie może pominąć szerokości elewacji frontowej określonej dla obu budynków w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Skargę na tę decyzję oddalił natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2532/15. W uzasadnieniu niniejszego wyroku WSA w Warszawie za nieusprawiedliwione uznał obiekcje skarżącej w odniesieniu do działań organów, które określiły wymagane parametry (w tym szerokość elewacji frontowej) obydwu budynków oddzielnie dla każdego z nich. WSA w Warszawie nie zakwestionował zatem ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy szerokości frontowej dla obu budynków, których wzniesienie planowała skarżąca. Wobec tego brak jest podstaw, aby uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. i to w postępowaniu, którego przedmiot stanowi decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę a nie decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Za zasadny nie mógł zostać uznany również zarzut błędnej wykładni § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że w świetle § 6 ust. 1 omawianego rozporządzenia nie ma podstaw do pominięcia wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku, który ma powstać w głębi działki (w drugiej linii zabudowy). Niniejsze rozporządzenie nie zawiera definicji legalnej "elewacji frontowej", jednakże należy mieć na względzie, że stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z § 6 ust. 1 i § 2 pkt 5 rozporządzenia wynika, że elewacją frontową jest elewacja, która znajduje się od strony frontu działki, czyli od tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wobec tego należy stwierdzić, że każdy budynek posiada elewację frontową niezależnie od tego, w której linii zabudowy się znajduje. Inną kwestią pozostaje natomiast czy szerokość elewacji frontowej budynków posadowionych na danej działce budowlanej powinna być taka sama, czy też możliwe jest jej zróżnicowanie w zależności od tego, w której linii zabudowy określony budynek zostanie posadowiony. Kwestia ta w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zostać ustalona w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To bowiem z decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinno wynikać, czy na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym możliwe jest usytuowanie kilku linii zabudowy, jeżeli tak to jak powinny kształtować się parametry budynków sytuowanych w poszczególnych liniach zabudowy. Brak wyraźnego zapisu w posiadanej przez skarżącą decyzji ustalającej warunki zabudowy, z którego wynika możliwość zróżnicowania szerokości elewacji frontowej budynków w zależności od linii zabudowy na danej działce budowlanej, nie pozwala organowi architektoniczno-budowlanemu na stwierdzenie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z decyzją określającą warunki zabudowy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.