II OSK 641/11

Sygn. akt II OSK 641 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o. o. z siedzibą w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1855/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o. o. z siedzibą w Gdyni na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz [...] Spółki z o. o. z siedzibą w Gdyni kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1855/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Minister Zdrowia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Ostatnio wymienionym postanowieniem zawieszono w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego - XII kondygnacyjnego z częścią usługową oraz niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr 1 KM 1, położonej w Sopocie przy ul. [...], w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska Sopot, o powierzchni 0,5423 ha, do czasu uchwalenia planu zagospodarowania stref ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska Sopot. Minister wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53. ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do inwestycji, lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, wspomnianego uzgodnienia dokonuje minister właściwy do spraw zdrowia, zgodnie z odrębnymi przepisami - art. 53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Minister wyjaśnił ponadto, że uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym i wiąże organ administracyjny, rozstrzygający w postępowaniu głównym, a jego celem jest zasięgnięcie stanowiska organów posiadających tzw. wiedzę specjalistyczną, co do możliwości realizacji zamierzonych przedsięwzięć, z punktu widzenia ich właściwości. W wyniku przedłożenia Ministrowi projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia, dokonuje on oceny zgodności tego projektu z przepisami prawa znajdującymi zastosowanie w konkretnej sprawie, a więc do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano też, że miasto Sopot uzyskało status uzdrowiska 27 stycznia 1999 r. Z uwagi na powyższe oraz na uregulowanie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm., dalej zwana ustawą o uzdrowiskach), na obszarze uzdrowiska Sopot istnieje obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla obszaru działki nr [...] KM 1, położonej w Sopocie przy ul. [...] w chwili rozpatrywania projektu decyzji o warunkach zabudowy nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się. Minister stwierdził, że obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania inwestycyjnego dotyczącego działek położonych na obszarze uzdrowiska (w strefie C ochrony uzdrowiskowej) powstał z mocy prawa, a więc kwestia ta nie jest pozostawiona do uznaniu organu. Skoro postępowanie główne nie może być prowadzone odnośnie działek położonych na obszarze uzdrowiska w strefie C, to również brak jest podstaw do prowadzenia postępowań uzgadniających przed organami współdziałającymi. Niemożność prowadzenia postępowania głównego wyłącza także możliwość prowadzenia - odnośnie terenów uzdrowiskowych - postępowania uzgodnieniowego. Z tych przyczyn postępowanie prowadzone przed Ministrem winno być zawieszone do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla uzdrowiska Sopot. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2010 r. [...] Sp. z o.o., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w stosunku do miasta Sopot istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma uzasadniać zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, naruszenie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie w postępowaniu przed organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy może być on stosowany jedynie przez organ prowadzący postępowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Ministra z dnia [...] lipca 2010 r. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreśłił, że Miasto Sopot zostało uznane za uzdrowisko na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 27 stycznia 1999 r. w sprawie uznania miasta Sopot za uzdrowisko (Dz. U z 1999 r., nr 10, poz. 99), które weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Natomiast w myśl art. 59 ustawy o uzdrowiskach, obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, stały się uzdrowiskami w rozumieniu tej ustawy, a więc ze wszystkimi tego konsekwencjami. Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 28 czerwca 2010 r., obecnie uzdrowisko Sopot działa na podstawie Statutu Uzdrowiska Sopot uchwalonego uchwałą nr XXXVI/429/2010 Rady Miasta Sopotu z dnia 5 marca 2010 r. Prawidłowo organ uznał, że na wskazanym obszarze, jako uzdrowiskowym, istnieje obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach. Mimo istniejącego obowiązku, dla omawianego obszaru nie uchwalono dotychczas planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 28 czerwca 2010 r. znajduje się informacja, że uchwałą nr XL/477/2010 Rada Miasta Sopotu w dniu 25 czerwca 2010 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla osiedla "Brodwino" w Sopocie, w rejonie którego znajduje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednakże plan ten nie wszedł jeszcze w życie. Przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że - jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się. W konsekwencji nie można prowadzić takiego postępowania inwestycyjnego w odniesieniu do obszaru uzdrowiskowego. Z mocy prawa powstał zatem obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania inwestycyjnego, dotyczącego działek, położonych na obszarze uzdrowiska (w strefie C). Brzmienie cytowanego przepisu wskazuje wyraźnie, że kwestia zawieszenia postępowania nie jest pozostawiona uznaniu organu. Sąd podziela stanowisko organu, że skoro postępowanie główne nie może być prowadzone odnośnie działek położonych na obszarze uzdrowiska w strefie C, to również brak jest podstaw do prowadzenia postępowań uzgadniających przed organami współdziałającymi, do których należy Minister Zdrowia. Niemożność prowadzenia postępowania głównego wyłącza także możliwość prowadzenia - odnośnie terenów uzdrowiskowych - postępowania uzgodnieniowego. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister prawidłowo uznał, że prowadzone przez niego postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należy zawiesić do czasu uchwalenia planu zagospodarowania stref ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska Sopot. Z uwagi na fakt, że status uzdrowiska uzyskują wyłącznie obszary posiadające szczególne walory klimatyczne lub naturalne surowce lecznicze, konieczna jest ich szczególna ochrona. Z tego względu ustawodawca wprowadził dla nich obowiązek uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego. Celowo nakazał więc zawieszanie wszelkich postępowań inwestycyjnych, by chronić ich dotychczasowe walory, których zachowanie mają zagwarantować opracowywane kompleksowo postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów uzdrowiskowych, w poszczególnych strefach: A, B oraz C. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, obowiązek wynikający z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy nie tylko organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale także organu współdziałającego w tym postępowaniu. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że określony w art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach termin dwóch lat na sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wygasł z upływem dwóch lat od wejścia w życie ww. aktu, a zatem "odpadła" prawna możliwość zawieszenia postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach wprowadza obowiązek uchwalenia przez gminę, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od dnia uzyskania statusu. Upływ zakreślonego we wskazanym artykule terminu dwuletniego nie dezaktualizuje nałożonego przez ustawodawcę na gminę obowiązku uchwalenia planu, ani nie wyłącza przewidzianego w art. 62 u.p.z.p. obowiązku zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Skoro nie zawiesił postępowania organ, prowadzący postępowanie główne, postępowanie musiał zawiesić organ uzgadniający, którym w sprawie niniejszej jest Minister Zdrowia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w Gdyni zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie znajdował on zastosowania będące konsekwencją błędnej jego wykładni polegającej na przyjęciu, że obowiązek zawieszenia postępowania "w sprawie ustalenia warunków zabudowy" uprawnia do zawieszenia postępowania również organ administracji publicznej dokonujący uzgodnienia w trybie 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że upływ zakreślonego w tym przepisie terminu dwóch lat na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od uzyskania statusu uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej nie dezaktualizuje obowiązku uchwalenia planu; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz, 1270 ze zm.) w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. przez oddalenie skargi [...] Sp. z o.o. w Gdyni na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r., ozn.: [...] podczas gdy powinno ono zostać uchylone jak naruszające prawo. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w zakresie w jakim zarzucała naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu błędnej wykładni tego przepisu i uznaniu, że obowiązek zawieszenia postępowania "w sprawie ustalenia warunków zabudowy" uprawnia do zawieszenia postępowania również organ administracji publicznej dokonujący uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, w przedmiotowych okolicznościach brak było zagadnienia wstępnego, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez inny sąd lub organ co uzasadniałoby zawieszenie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że organy uprawnione są do działania jedynie w granicach nadanych im prawem. W sytuacji organu uzgadniającego decyzję administracyjną, jego kompetencja ogranicza się do oceny przez organ współdziałający istoty sprawy z uwzględnieniem niektórych tylko występujących w sprawie okoliczności. W niniejszej sprawie organ winien wypowiedzieć się wyłącznie co do zgodności z prawem projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 230/08). Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. Oznacza to, że ocena tego, czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania uzgodnieniowego winna być dokonana niezależnie od istnienia przesłanek zawieszenia postępowania głównego i sprowadza się do ustalenia, czy w stosunku do postępowania uzgodnieniowego zachodzą podstawy zawieszenia określone w przepisach ogólnych art. 97- 103 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy, jak wynika z wykładni literalnej tego przepisu, postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dyspozycja przepisu art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została sformułowana w sposób szeroki, który obejmowałby postępowania dotyczące ustalenia warunków zabudowy. Podzielić również należy stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż z uwagi na rozdzielność i odrębność postępowania głównego oraz postępowania uzgodnieniowego należy przyjąć, że kompetencje organów administracji właściwych do prowadzenia postępowania głównego nie mogą być przenoszone czy przejmowane przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie uzgodnieniowe. Tymczasem kontrolowanym postanowieniem Minister Zdrowia w istocie dokonał zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przekraczając tym samym swoje kompetencje. Okoliczność zaistnienia obowiązku zawieszenia postępowania głównego w warunkach określonych w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć jedynie wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie organu współdziałającego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej poprzez błędną jego wykładnię. W tym zakresie w pełni zasadny jest pogląd jaki zaprezentował Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym upływ zakreślonego art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach terminu dwuletniego do uchwalenia przez gminę, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, planu zagospodarowania przestrzennego nie dezaktualizuje nałożonego przez ustawodawcę na gminę obowiązku uchwalenia takiego planu. Takie następstwa braku działania gminy musiałyby bowiem wynikać z przepisów szczególnych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)