II OSK 648/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 34/11 w sprawie ze skargi P. W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 lutego 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę P. W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzającą wygaśnięcie mandatu wójta gminy S. P. W., z uwagi na prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt [...] stwierdzający, że P. W. złożył niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne oraz orzekający utratę prawa wybieralności na okres 3 lat. Powodem odrzucenia skargi było stwierdzenie, iż skarga została wniesiona z uchybieniem terminu 7 dni określonego w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1191), co powoduje, że skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta określa termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (7 dni od dnia doręczenia uchwały), nie określa zaś trybu wnoszenia skargi, a wobec tego skarga do sądu administracyjnego powinna być wniesiona za pośrednictwem organu. Uchwała została skarżącemu doręczona w dniu 11 stycznia 2011 r., natomiast skarga została wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w dniu 19 stycznia 2011 r. (termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 18 stycznia 2011 r.). Sąd przekazał skargę organowi w dniu 20 stycznia 2011 r. celem nadania jej prawidłowego biegu. W przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do Sądu, dniem wniesienia skargi jest dzień, w którym Sąd przekazał skargę organowi. W tej sprawie skoro termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 18 stycznia 2011 r., skarga została wniesiona po upływie terminu i podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną wniósł P. W. wskazując jako podstawy kasacyjne zarzuty naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 54 § 1 i art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego z przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta jednoznacznie wynika, że skargę na uchwałę wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego. Przepis art. 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania do postępowania, które jest uregulowane odmiennie w ustawie szczególnej. Ponadto uchwałę Rady Gminy S. doręczono skarżącemu bez pouczenia, że skargę należy wnieść za pośrednictwem organu. Wskazując takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zarzuty przytoczone w podstawach skargi kasacyjnej, a sprowadzające się do kwestionowania wykładni przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta i prezydenta miasta, zwanej dalej ustawą o bezpośrednim wyborze wójta, w związku z art. 54 § 1 i art. 58 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., należy uznać za niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że czym innym jest określenie terminu do wniesienia skargi, a czym innym tryb wnoszenia skargi za pośrednictwem organu. Z art. 54 § 1 p.p.s.a. wynika, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego jest wniesiona w terminie jeżeli w ustawowo określonym terminie zostanie wniesiona do organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Wymóg wnoszenia skargi za pośrednictwem organu powoduje, że skarga wniesiona bezpośrednio do sądu jest wadliwie wniesiona i sąd jest zobowiązany przesłać skargę organowi celem nadania jej prawidłowego biegu stosownie do przepisu art. 54 § 1 p.p.s.a. Taki tryb wnoszenia skargi obowiązuje od dnia 1 stycznia 2004 r. i ma zastosowanie także do skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jako przykład przepisów szczególnych, które regulują wnoszenie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, wskazano ustawę z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach. Stosownie do art. 13 tej ustawy skargi na decyzje w sprawach zgromadzeń wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji. Dodatkowo można wskazać ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227 poz. 1658 ze zm.), która w art. 30 c ust. 2 stanowi, że skarga jest wnoszona bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga jest wnoszona bezpośrednio do sądu administracyjnego, a nie za pośrednictwem organu, jeżeli wynika to z przepisów szczególnych. Przepisy ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz.1111), które mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa z dnia 5 września 2008 r. weszła w życie, nie regulują trybu wnoszenia skargi, a w szczególności nie stanowią o tym, iż skargę wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego. Z przepisu art. 27 ust.1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta wynika jedynie, że od uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu wójta zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Tak więc przepis ten określa termin do wniesienia skargi, a nie to, czy skarga jest wnoszona bezpośrednio do sądu, czy za pośrednictwem organu. Określenie krótkiego terminu do wniesienia skargi, a także terminu jej rozpatrzenia przez sąd administracyjny nie oznacza, że tym samym zmieniono tryb wnoszenia skargi określony w art. 54 § 1 p.p.s.a. Ustawodawca w innych ustawach przyjmuje krótszy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz określa termin jej rozpatrzenia przez sąd, jednakże nie oznacza to, że zmienia tryb wnoszenia skargi. Przykładowo w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z zm.) przyjęto, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 14 dni, a sąd rozpatruje skargę w terminie 14 dni od dnia wniesieni a skargi (art. 20 ust. 1 i 2 , art. 24 a ust. 3, art. 26 ust. 1 i 2), co nie oznacza, że skarga może być wniesiona bezpośrednio do sądu, a nie za pośrednictwem organu. Ze sformułowania "zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni", którym posłużono się w art. 27 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, nie można wyprowadzać wniosku, że skargę wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego a nie za pośrednictwem organu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia trafnie zwrócono uwagę na znaczenie przepisu art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), który w okresie dwóch lat od wejścia w życie ustawy (od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.) pozwalał przyjąć, iż mimo wadliwego wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, termin do wniesienia skargi jest zachowany, jeżeli skarga taka została wniesiona w terminie do sądu, z tym że sąd przekazywał skargę organowi celem nadania jej prawidłowego biegu. Dodatkowy argument przemawiający za wnoszeniem skargi na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu wójta za pośrednictwem organu wynika z art. 98 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który przewiduje wydanie przez wojewodę zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu wójta, jeżeli rada gminy wbrew nałożonemu na nią obowiązkowi nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta. W takim przypadku zainteresowany może wnieść skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że skarga na uchwałę rady gminu lub zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu mandatu wójta ma być wnoszona w różnym trybie. Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że skargę na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu wójta, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o bezpośrednim, wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w związku z art. 54 § 1 p. p. s. a. wnosi się do sadu administracyjnego za pośrednictwem organu. Uchwała o wygaśnięciu mandatu wójta jest podejmowana przez radę gminy w postępowaniu, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Nie oznacza to, że zainteresowany nie powinien być pouczony o przysługującym mu środku zaskarżenia i sposobie jego wniesienia, gdyż obowiązek udzielenia takiego pouczenia wynika z ogólnej zasady praworządnego działania organów administracji publicznej. Brak takiego pouczenia może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, jeżeli skarżący nie dokonał tej czynności w terminie bez swojej winy (art. 86 § 1 p.p.s.a.). W tej sprawie skarżący nie składał wniosku o przywrócenie terminu i wniosek taki nie był rozpatrywany przez sąd pierwszej instancji. Ponadto skarżący powołuje się w skardze kasacyjnej na to, że nie był pouczony o tym, że skargę należy wnieść za pośrednictwem organu. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżący wniósł skargę bezpośrednio do sądu po upływie 7 dni od dnia doręczenia uchwały, co w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowane. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na postawie art. 184 p.p.s.a.