II OSK 667/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia WSA del. Mariola Kowalska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 531/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w T. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy budowlanej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. w T., uchylił zaskarżone postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy budowlanej oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach z dnia [...] grudnia 2008 r., orzekł, że postanowienia te nie podlegają wykonaniu i zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. organ I instancji działając w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał Z.K. przedłożenie ekspertyzy budowlanej dla oceny przebudowanego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...]. Przedmiotowa ekspertyza miała ustalić prawidłowość rozwiązania technicznego przesuniętej ściany osłonowej logii balkonowej, osadzenia stolarki okiennej i wbudowanych materiałów budowlanych. Postanowieniem tym organ ustalił także trzydziestodniowy termin do wykonania nałożonego obowiązku liczony od daty otrzymania przez zobowiązanego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w związku z wszczętym na wniosek skarżącej spółdzielni postępowaniem dotyczącym samowolnej przebudowy mieszkania Z.K. zostały przeprowadzone oględziny tego obiektu. W ich toku stwierdzono przesunięcie ściany osłonowej logii w pokoju dziennym i włączenie do powierzchni użytkowej lokalu nr 8 dodatkowej powierzchni o wymiarach 1,92 x ,87 m, osadzenie niestandardowego okna i zmianę elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Spółdzielnia podkreśliła, że nie wyraża zgody na przebudowę lokali, która powoduje zmianę ich powierzchni użytkowej. Zażalenie na to postanowienie wniosła Spółdzielnia, podnosząc samowolny charakter wykonanych robót budowlanych oraz brak zgody właściciela - administratora budynku na ich realizacje. Żaląca wyjaśniła, że Z.K. nie jest właścicielem lokalu nr 8, jak błędnie wskazano w postanowieniu, a posiada jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. W tym kontekście Spółdzielni jako właścicielowi budynku przysługiwało prawo strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do treści zaskarżonego postanowienia Spółdzielnia zauważyła, że wykonanie nałożonego nim obowiązku narazi tylko Z.K. na zbędne koszty. Wykonana ekspertyza nie spowoduje bowiem zmiany decyzji właściciela budynku. Przesunięcie ściany osłonowej zmieniło natomiast nie tylko wygląd elewacji budynku lecz spowodowało także zwiększenie powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. To ostatnie jest też niezgodne z uchwałą w sprawie określenia przedmiotu odrębnej własności lokali w nieruchomości, do której należy budynek. Wyrażenie zgody przez Spółdzielnię pociągałoby więc za sobą konieczność zmiany tej uchwały i godziłoby w interes ogółu członków spółdzielni. Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie podał, że wykonane roboty budowlane zostały zauważone przez Spółdzielnię po upływie dłuższego okresu czasu i nie zmieniły w sposób widoczny wyglądu elewacji budynku. Ekspertyza budowlana sporządzona przez osobę ze stosownymi uprawnieniami potwierdza bezpieczeństwo użytkowników samowolnie zrealizowanych robót. Organ odwoławczy wskazał, że sprawy wewnętrzne Spółdzielni nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Skargę na to postanowienie wniosła Spółdzielnia A. Zarzuciła wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 81 c ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do samowoli budowlanej. W stanie faktycznym sprawy w związku z brakiem zgody Spółdzielni na przebudowę logii, nie ma podstaw do legalizacji zaistniałej samowoli. Spółdzielnia mieszkaniowa na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 116 ze zm.) jest zarządcą nieruchomości wspólnej stanowiącej współwłasność jej i osób na rzecz których ustanowiono odrębną własność lokali w danej nieruchomości, a także współwłaścicielem pozostałego mienia. W tej sytuacji skoro Z.K. przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu (ograniczone prawo rzeczowe) to należało uznać, że nie dysponuje on nieruchomością na cele budowlane. Powinien zatem stosownie do postanowień statutu Spółdzielni uzyskać pisemną zgodę na dokonywanie jakichkolwiek przeróbek zmieniających funkcjonalno-użytkowy układ lokalu. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające Sąd I instancji wskazał, że postanowienia organu odwoławczego narusza prawo. W pierwszym rzędzie Sąd I instancji rozważył czy skarżącej Spółdzielni przysługiwał status strony w kontrolowanym postępowaniu. Sąd I instancji podkreślił, że stroną postępowania prowadzonego w trybie przepisu art. 81c ustawy Prawo budowlane jest uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Treść przywołanej regulacji prawnej jednocześnie wyraźnie wskazuje, że dotyczy ona sfery praw lub obowiązków podmiotu, na który został nałożony obowiązek przedmiotowym postanowieniem. Z tego też względu powstać może uzasadniona wątpliwość, czy Spółdzielnia, będąca współwłaścicielem i administratorem budynku przy ul. O. w T. mimo, że mieściła się w kręgu podmiotów wskazanych w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, miała interes prawny w kwestionowaniu postanowienia nakładającego na Z.K. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że postanowienie oparte na przepisie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy jest zatem wydawane bądź to w ramach toczącego się już postępowania przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane bądź też w toku postępowania wstępnego zmierzającego do wyjaśnienia istnienia bądź nieistnienia okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania w trybie przepisów tej ustawy. W pierwszym przypadku interes prawny w kwestionowaniu zarówno treści takiego postanowienia, jak i potrzeby jego wydania mają strony toczącego się postępowania, o ile zaliczają się do kategorii podmiotów wskazanych w art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku, gdy postanowienie to jest wydawane w toku postępowania wstępnego interes prawny będzie miał wyłącznie adresat wydanego postanowienia. Okoliczności kontrolowanej sprawy wskazują, że przed wydaniem przez PINB postanowienia dowodowego opartego na przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego istniały już podstawy do wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 25 sierpnia 2008 roku wynika, że roboty budowlane zostały wykonane samowolnie. Organ I instancji, jak wynika z pisma z dnia 4 września 2008 roku oraz z uzasadnienia jego postanowienia, zakwalifikował samowolnie zrealizowane roboty budowlane jako przebudowę lokalu mieszkalnego. Tym samym Sąd I instancji uznał, że przed wydaniem postanowienia opartego na przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego PINB wszczął postępowanie legalizacyjne przewidziane przepisami art. 51 tej ustawy. Powyższe ustalenie powoduje, że zasadnie organy nadzoru budowlanego obu instancji przyznały Spółdzielni status strony w toczącym postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji organy błędnie zakwalifikowały roboty budowlane wykonane przez poprzedniczkę prawną Z.K. Skoro samowolnie zrealizowane roboty budowlane zwiększyły kubaturę lokalu mieszkalnego nr 8, co zostało stwierdzone w protokole oględzin, to należało te roboty zakwalifikować jako budowę, a nie przebudowę. Wobec tego doprowadzenie do zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych winno nastąpić w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie jak przyjęły organy art. 51 tej ustawy. Wobec kategorycznego stanowiska skarżącej odmawiającej zgody na legalizację zrealizowanych robót należało przyjąć, że inwestor nie mógł wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w efekcie powinno to doprowadzić do wydania przez organ nakazu rozbiórki wybudowanej ścianki. W ocenie Sądu I instancji, w świetle ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji brak było podstaw do nałożenia na następcę prawnego inwestora obowiązków wskazanych w tym przepisie. Nie było bowiem potrzeby dokonania w formie oceny technicznej czy ekspertyzy ustaleń dotyczących jakości zrealizowanych robót, a także jakości użytych w ich trakcie materiałów budowlanych, czy wreszcie stanu technicznego obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ administracji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez uznanie za stronę postępowania skarżącej Spółdzielni. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego – art. 81c ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i wyprowadzenie z niego podstawy do interesu prawnego spółdzielni do występowania w tym postępowaniu. Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Uzasadniając postawione w niej zarzuty naruszenia art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane strona skarżąca podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wadliwie uznał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa A. w T. posiada własny interes prawny w wyniku toczącego się postępowania i bezpodstawnie z naruszeniem wskazanych przepisów, uznał ją za stronę tego postępowania. Zarzuty te są nieuzasadnione a nadto skarżący organ jest o tyle niekonsekwentny, że sam uznał Spółdzielnię "Oskard" za stronę postępowania rozpoznając merytorycznie jej zażalenie na postanowienie organu I instancji. Wbrew stwierdzeniu z uzasadnienia skargi kasacyjnej Z.K. nie jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr 8 w budynku przy ul. [...]. Z dokumentów zebranych w aktach sprawy administracyjnej, w tym notarialnej umowy kupna – sprzedaży tego lokalu wynika, że przysługuje mu do niego spółdzielcze, własnościowe prawo do lokalu, czyli ograniczone prawo rzeczowe (art. 244 k.c.) w budynku, którego właścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa A. w T. Wydane przez organ I instancji postanowienie ma charakter dowodowy i służy ocenie czy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej i jakie ewentualnie należy prowadzić postępowanie w celu usunięcia skutków tej samowoli. Dlatego, zgodnie z przepisem art. 81c ust. 2 w zw. z ust. 1 prawa budowlanego, organ może nakładać obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Osoby te są więc uznane z mocy samego prawa za posiadające interes prawny uzasadniający ich udział w charakterze stron. Tak też był określany krąg stron postępowania w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym stosowania wymienionego przepisu (por. wyroki NSA z 22 listopada 2006 r., II OSK 1407/05, publ. w zb. Lex nr 321507). Jest to o tyle przekonywujące, iż trudno byłoby wyobrazić sobie sytuację, że właściciel budynku nie mógłby brać udziału w postępowaniu oceniającym charakter i jakość robót budowlanych samowolnie wykonanych w jego obiekcie budowlanym czy też ustalającym stan tego obiektu, co niejednokrotnie stanowi wstęp do dalszych czynności prawnych związanych z tym obiektem. Skarga kasacyjna niezasadnie zarzuca więc naruszenie wskazanych w niej przepisów przez uznanie Spółdzielnia A. za stronę postępowania. Wobec tego oraz przy braku innych zarzutów skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.