II SA/Gl 531/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy budowlanej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. ( dalej PINB), działając w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 § 1 k.p.a., nakazał Z.K. przedłożenie ekspertyzy budowlanej dla przebudowanego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w T. Przedmiotowa ekspertyza miała ustalić prawidłowość rozwiązania technicznego przesuniętej ściany osłonowej logii balkonowej, osadzenia stolarki okiennej i wbudowanych materiałów budowlanych. Postanowieniem tym organ ustalił także trzydziestodniowy termin do wykonania nałożonego obowiązku liczony od daty otrzymania przez zobowiązanego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia PINB podał, że w związku z wszczętym na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] postępowaniem dotyczącym samowolnej przebudowy mieszkania zostały przeprowadzone oględziny obiektu. W ich toku stwierdzono przesunięcie ściany osłonowej logii w pokoju dziennym i włączenie do powierzchni użytkowej lokalu nr [...] dodatkowej powierzchni o wymiarach [...] x [...] m, osadzono także niestandardowe okno i zmieniono elewację budynku mieszkalnego wielorodzinnego. PINB dodał także, że opisane roboty budowlane zostały wykonane bez zgody administratora budynku i z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. [...].S.M. [...] podkreśliła bowiem, że nie wyraża zgody na przebudowę lokali, która powoduje zmianę ich powierzchni użytkowej. W tym stanie rzeczy z uwagi na zakwestionowanie przez Spółdzielnię opisanych robót budowlanych oraz brak jakichkolwiek dokumentów wskazujących na prawidłowość techniczną ich wykonania należało, zdaniem PINB, nałożyć opisany na wstępie obowiązek. Zażalenie na to postanowienie wniosła [...].S.M. [...] podnosząc samowolny charakter wykonanych robót budowlanych oraz brak zgody właściciela- administratora budynku na ich realizacje. Żaląca wyjaśniła, że Z.K. nie jest właścicielem lokalu nr [...], jak błędnie wskazano w postanowieniu, a posiada jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. W tym kontekście Spółdzielni jako właścicielowi budynku przysługiwało prawo strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do treści zaskarżonego postanowienia Spółdzielnia zauważyła, że wykonanie nałożonego nim obowiązku narazi tylko Z.K. na zbędne koszty. Wykonana ekspertyza nie spowoduje bowiem zmiany decyzji właściciela budynku. Przesunięcie ściany osłonowej zmieniło natomiast nie tylko wygląd elewacji budynku lecz spowodowało także zwiększenie powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. To ostatnie jest też niezgodne z uchwałą w sprawie określenia przedmiotu odrębnej własności lokali w nieruchomości, do której należy budynek przy ul. [...]. Wyrażenie zgody przez Spółdzielnię pociągałoby więc za sobą konieczność zmiany tej uchwały i godziłoby w interes ogółu członków spółdzielni. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej [...]WINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W podstawie prawnej orzeczenia organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podał, że wykonane roboty budowlane zostały zauważone przez [...].S.M. [...] po upływie dłuższego okresu czasu i nie zmieniły w sposób widoczny wyglądu elewacji budynku. Ekspertyza budowlana sporządzona przez osobę ze stosownymi uprawnieniami potwierdza bezpieczeństwo użytkowników samowolnie zrealizowanych robót. [...]WINB podał także, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyznacza kierunek działań organów administracji. W orzecznictwie tym preferuje się rozwiązania zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej przed nakazami rozbiórki. Aktualnie też całe Prawo budowlane zmierza w kierunku liberalizacji przepisów, stąd przywrócenie stanu poprzedniego obiektu lub jego części organ administracji winien nakazać dopiero po zbadaniu i wykluczeniu możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót. Sprawy wewnętrzne Spółdzielni nie mogą natomiast stanowić przedmiotu rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. W dalszej części uzasadnienia [...]WINB stwierdził, że roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...] przy ul. [...] w T. nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowników budynku oraz nie naruszają obowiązujących przepisów, stąd istnieją podstawy do ich legalizacji na podstawie ustawy Prawo budowlane. Skargę na to postanowienie wniosła [...].S.M. [...], zastępowana przez radcę prawnego K.C., domagając się jego uchylenia i uchylenia poprzedzającego go postanowienia PINB oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 81 c ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do samowoli budowlanej. Ponadto zdaniem skarżącej postanowienie [...]WINB zostało wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sposób należyty całego materiału dowodowego oraz art. 124 § 2 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego uzasadnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego skarżąca Spółdzielnia wskazała, że przepis ten nie dotyczy sytuacji, gdy prowadzone jest postępowania w sprawie samowoli budowlanej, bowiem odnosi się on tylko do uzasadnionych wątpliwości dotyczących jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu. Postępowanie dotyczące samowoli budowlanej winno natomiast zmierzać do likwidacji stanu niezgodnego z prawem. W stanie faktycznym sprawy w związku z brakiem zgody Spółdzielni na przebudowę logii, nie ma zaś podstaw do legalizacji zaistniałej samowoli. Spółdzielnia mieszkaniowa na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych ( Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 116 ze zm.) jest bowiem zarządcą nieruchomości wspólnej stanowiącej współwłasność jej i osób na rzecz których ustanowiono odrębną własność lokali w danej nieruchomości, a także współwłaścicielem pozostałego mienia. W tej sytuacji skoro Z.K. przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu (ograniczone prawo rzeczowe) to należało uznać, że nie dysponuje on nieruchomością na cele budowlane. Powinien zatem stosownie do postanowień statutu [...].S.M. [...] uzyskać pisemną zgodę Spółdzielni na dokonywanie jakichkolwiek przeróbek zmieniających funkcjonalno-użytkowy układ lokalu. Skarżąca powtórzyła także część argumentacji podniesionej w zażaleniu od postanowienia organu I instancji dotyczącej kwestii przekształceń własnościowych i kosztów jakie musiałaby ponieść w związku z akceptacją zrealizowanej samowoli. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skarżąca podniosła, że [...]WINB w uzasadnieniu postanowienia nie odniósł się do podniesionych przez nią zarzutów oraz nie uzasadnił potrzeby uzyskania ekspertyzy budowlanej z uwagi na przedmiot prowadzonego postępowania. Organ II instancji bezpodstawnie wykroczył także poza zakres postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu postanowienia dokonał bowiem oceny przedłożonej ekspertyzy przed zapoznaniem się z tym dokumentem przez stronę. Organ II instancji zajął także merytoryczne stanowisko w sprawie przesądzając o istnieniu podstaw do legalizacji wykonanych robót, które powinno być wyrażone w formie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, a nie w zaskarżonym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania w sprawie samowoli budowlanej, a nałożony na Z.K. obowiązek przedłożenia ekspertyzy budowlanej stanowi jedynie etap postępowania dowodowego. Dopiero szczegółowa analiza przedłożonej ekspertyzy pozwoli bowiem organowi wdrożyć odpowiedni tryb naprawczy i wydać stosowną decyzję. Tym samym skoro przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego daje organowi uprawnienie do żądania ekspertyz i ocen w razie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego to należało uznać za bezzasadny zarzut braku podstaw nałożenia na Z.K. w/w obowiązku. Bezzasadnym był także zdaniem [...]WINB zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy budowlanej zmierza do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), uznał, że narusza ono prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie należało rozważyć czy skarżącej Spółdzielni przysługiwał status strony w kontrolowanym postępowaniu. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na którym zostało oparte postanowienie PINB stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na osoby o których mowa w ust. 1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W szeregu wyroków sądów administracyjnych podkreśla sie, że stroną postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu jest uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006r., II OSK 1407/05, [w:] LEX nr 321507, wyrok WSA w Gliwicach z 25 czerwca 2006 r. II SA/Gl 724/05, wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 września 2008 r., II SA/Łd 531/08, oraz wyroki WSA w Opolu z dnia 23 czerwca 2008 r., II SA/Op 147/08, z dnia 17 czerwca 2008 r., II SA/Op 115/08 i z dnia 6 czerwca 2008 r. II SA/Op 114/08). Treść przywołanej regulacji prawnej jednocześnie wyraźnie wskazuje, że dotyczy ona sfery praw lub obowiązków podmiotu, na który został nałożony obowiązek przedmiotowym postanowieniem. Z tego też względu powstać może uzasadniona wątpliwość, czy [...].S.M. [...], będąca współwłaścicielem i administratorem budynku przy ul. [...] w T. mimo, że mieściła się w kręgu podmiotów wskazanych w art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego, miała interes prawny w kwestionowaniu postanowienia nakładającego na Z.K. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Rozważając tę kwestię należy zwrócić uwagę, że postanowienie oparte na przepisie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy jest zatem wydawane bądź to w ramach toczącego się już postępowania przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane, bądź też w toku postępowania wstępnego zmierzającego do wyjaśnienia istnienia bądź nieistnienia okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania w trybie przepisów tej ustawy. W pierwszym przypadku interes prawny w kwestionowaniu zarówno treści takiego postanowienia, jak i potrzeby jego wydania mają strony toczącego się postępowania, o ile zaliczają się do kategorii podmiotów wskazanych w art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku, gdy postanowienie to jest wydawane w toku postępowania wstępnego interes prawny będzie miał wyłącznie adresat wydanego postanowienia. Okoliczności kontrolowanej sprawy wskazują, że przed wydaniem przez PINB postanowienia dowodowego opartego na przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego istniały już podstawy do wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] wynika, że roboty budowlane polegające na przesunięciu ściany osłonowej logii w lokalu nr [...] w budynku przy u. [...] w T. zostały wykonane samowolnie. Organ I instancji, jak wynika z pisma z dnia [...] ( k – 6) oraz z uzasadnienia jego postanowienia, zakwalifikował samowolnie zrealizowane roboty budowlane jako przebudowę lokalu mieszkalnego. Tym samym należy uznać, że przed wydaniem postanowienia opartego na przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego PINB wszczął postępowanie legalizacyjne przewidziane przepisami art. 51 tej ustawy. Powyższe ustalenie powoduje, że zasadnie organy nadzoru budowlanego obu instancji przyznały [...].S.M. [...] status strony w toczącym postępowaniu. W ocenie Sądu zarówno PINB jak i [...]WINB błędnie zakwalifikowały jednak roboty budowlane wykonane przez poprzedniczkę prawną Z.K. Zrealizowane roboty budowlane stanowiły bowiem budowę, a nie przebudowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Tym samym skoro samowolnie zrealizowane roboty budowlane zwiększyły kubaturę lokalu mieszkalnego nr [...], co zostało stwierdzone w protokole oględzin, to należało te roboty zakwalifikować jako budowę, a nie przebudowę. Wobec tego doprowadzenie do zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych winno nastąpić w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie jak przyjęły organy art. 51 tej ustawy. W konsekwencji tego wobec kategorycznego stanowiska skarżącej odmawiającej zgody na legalizację zrealizowanych robót należało przyjąć, że inwestor nie mógł wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane , do czego był zobligowany przepisem art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W efekcie powinno to doprowadzić do wydania przez organ nakazu rozbiórki wybudowanej ścianki. Przeprowadzone rozważania prowadzą również do wniosku, że zaskarżone postanowienie organu II instancji, jak i poprzedzające go postanowienie PINB zapadły z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. Przepisy te nakazują bowiem nie tylko zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, ale także jego rozpatrzenie zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy miało, jak wyżej wykazano, kluczowe znaczenie dla postępowania w przedmiocie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Tylko bowiem w oparciu o prawidłowe ustalenia faktyczne można zastosować właściwe przepisy prawa materialnego. W konsekwencji błędna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła organ I instancji do wydania postanowienia z obrazą przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji brak było w ocenie Sądu podstaw do nałożenia na następcę prawnego inwestora obowiązków wskazanych w tym przepisie. Nie było bowiem potrzeby dokonania w formie oceny technicznej czy ekspertyzy ustaleń dotyczących jakości zrealizowanych robót, a także jakości użytych w ich trakcie materiałów budowlanych, czy wreszcie stanu technicznego obiektu. Nałożenie tego obowiązku miałoby natomiast uzasadnienie w przypadku zakwalifikowania zrealizowanych robót jako nie stanowiących budowy, a zatem do których legalizacji nie jest wymagane legitymowanie się inwestora prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodzić się należy również z zarzutami skargi, że zaskarżone postanowienie zapadło także z obrazą przepisów postępowania administracyjnego regulujących sposób uzasadniania postanowień, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a to art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Koszty te obejmują uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 złotych oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł - określone zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Zasądzone koszty postępowania obejmują ponadto zwrot opłaty skarbowej w kwocie 17 zł od udzielonego pełnomocnictwa. Wskazówki dotyczące dalszego postępowania PINB wynikają wprost z rozważań Sądu. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien poprowadzić postępowanie trybie art. 48 Prawa budowlanego.