II OSK 668/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. i G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 577/04 w sprawie ze skargi S. S., J. S. i H. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2004 r., uchylającą decyzję Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2004 r., wydaną w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, polegających na budowie przyłącza wody do budynku mieszkalnego, stanowiącego własność I. i G. P. oraz umorzył postępowanie w tym przedmiocie. Stanowisko swoje organ odwoławczy uzasadnił stwierdzeniem faktu wykonania robót przed wydaniem decyzji, co spowodowało bezprzedmiotowość postępowania. Motywując swoje rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, który rozpatrywał skargę S. S. , J. S. i H. W. – współwłaścicieli nieruchomości, na której zlokalizowane było przedsięwzięcie, podkreślił, że skarga została złożona jedynie w imieniu własnym osób ją wnoszących, a nie w imieniu całej wspólnoty współwłaścicieli nieruchomości położonej w P. Co do meritum stwierdził, iż dokonane zgłoszenie robót budowlanych wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów K. p. a. Postępowanie w sprawie zgłoszenia prowadzone jest w wyniku dokonanej przez inwestora czynności, której efektem jest - w zależności od tego czy zostanie wniesiony sprzeciw czy też nie (milczenie organu) - dopuszczalność przystąpienia do realizacji inwestycji. Zgłoszenie jako czynność procesowa inicjująca to szczególne postępowanie administracyjne uzależniona jest od dopełnienia przez inwestora warunków formalnych, które określa przede wszystkim art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast ust. 2 art. 30 stanowi, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Dopiero zatem w przypadku usunięcia wskazanych uchybień przez inwestora, zgłoszenie może wywoływać określone skutki, tj. rozpoczyna się bieg trzydziestodniowego terminu do zajęcia przez organ stanowiska w sprawie. Gdy organ administracji publicznej nie wydał na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, określony termin 30 dni, przewidziany ustawą dla wniesienia przez organ sprzeciwu, należy liczyć od dnia doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jednakże termin ustalony w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymuje bieg w przypadku wezwania inwestora do uzupełnienia braków. Jest on bowiem liczony od dnia doręczenia zgłoszenia, które nie zawiera braków formalnych lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia tych braków. Przez doręczenie zgłoszenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 w zw. z ust. 1 tej ustawy, ustawodawca uważa bowiem pełne zgłoszenie, tj. zawierające wszystkie niezbędne dane wraz z załączonymi dokumentami. Wobec wezwania I. i G. P. postanowieniem Starosty G. z dnia 18 marca 2004 r. (doręczonym stronom w dniu 29 marca 2004 r.), do usunięcia wskazanych braków i nieprawidłowości w przedłożonym zgłoszeniu, ustawowo określony 30-dniowy termin wstrzymał bieg do czasu uzupełnienia brakujących dokumentów. Wobec powyższego zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2004 r. nie znajduje uzasadnienia i oparcia w art. 30 Prawa budowlanego, gdyż sprzeciw został wniesiony dnia 7 kwietnia 2004 r., a 30-dniowy termin rozpoczął bieg od dnia 2 kwietnia 2004 r., kiedy to inwestorzy dokonali uzupełnienia braków. Nie może stanowić uzasadnienia uchylenia decyzji Starosty Powiatu G., zawierającej sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych i umorzenia postępowania w tym przedmiocie, okoliczność wykonania zgłaszanych robót. Takie stanowisko skutkowałoby bowiem uznaniem, że organ nie złożył w dopuszczalnym terminie sprzeciwu, co z kolei uprawniało inwestora do zrealizowania robót. Przystąpienie do robót budowlanych przed upływem trzydziestodniowego nie skutkuje bezprzedmiotowością zgłoszonego sprzeciwu. Nie zwalnia też organu odwoławczego z obowiązku dokonania oceny czy istniały ustawowe podstawy do jego zgłoszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli inwestorzy – I. i G. P., którzy zarzucili "naruszenie treści art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz treści art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż Starosta G. wniósł sprzeciw do zgłoszonych przez stronę robót budowlanych w ustawowym terminie" oraz "naruszenie przepisów art. 183 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym osób, które nie działały jako strona we wcześniej prowadzony postępowaniu administracyjnym (...)" i nieuwzględnienie okoliczności wniesienia skargi po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 15 lipca 2004 r. oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę wniesioną przez osoby nie będące stroną w postępowaniu, nie uwzględnił okoliczności, iż skarga wniesiona została po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Ponadto podniesiono, że inwestor w dniu 12 marca 2004 r. dokonał zgłoszenia budowy niezależnego przyłącza wody do budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. N. Powyższe roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego strona może przystąpić do wykonywania zgłoszonych robót, jeżeli w terminie 30 dni od dnia ich zgłoszenia organ administracji nie wniesie przewidzianego powyższym przepisem sprzeciwu. Zaskarżona decyzja wydana została wprawdzie w dniu 7 kwietnia 2004 r., to jednak wysłana do strony została dopiero w dniu 13 kwietnia 2004 r. (data z datownika pocztowego na kopercie wysyłkowej) a doręczona stronie w dniu 16 kwietnia 2004 r., czyli po upływie terminu przewidzianego przez art. 30 Prawa budowlanego. Akt administracyjny wywiera skutki prawne dopiero od daty jego doręczenia bądź ogłoszenia stronie, tym samym doręczony w dniu 16 kwietnia 2004 r. sprzeciw co do wykonania zgłoszonych przez stronę robót budowlanych nie może wywierać jakichkolwiek skutków prawnych, ze względu na przekroczenie terminu przewidzianego przez art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, tym bardziej, iż w dniu 14 kwietnia 2004 r. strona przystąpiła do wykonania niezależnego przyłącza wody do budynku stanowiącego jej własność. Powyższe okoliczności zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości pominięte. Sąd skupił się na okoliczności wezwania strony zgłaszającej zamiar wykonania robót do uzupełnienia braków formalnych, pomimo, iż strona braki te uzupełniła nie tylko przed upływem wyznaczonego terminu, ale nawet przed terminem doręczenia wezwania do ich uzupełnienia, a o treści postanowienia dowiedziała się w trakcie przeglądania akt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P. p. s. a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P. p. s. a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W skardze kasacyjnej I. i G. P. powołano się na naruszenie przepisu art. 183 § 2 pkt 2 P. p. s. a. i wywiedziono na tej podstawie zarzut nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. Zarzut ten jako najdalej idący należało rozpoznać w pierwszej kolejności. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczył nieważności postępowania, a to ze względu – jak twierdzą wnoszący skargę kasacyjną - na dopuszczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do rozpoznania skargi wniesionej przez osoby, które nie są stroną postępowania i ze względu na rozpoznanie skargi wniesionej po terminie. Analiza treści wskazanego przepisu art. 183 § 2 pkt 2 P. p. s. a. nie pozwala na przyjęcie możliwości jego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, jako że przepis ten dotyczy przypadku, gdy występująca w sprawie strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Z uzasadnienia skargi nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie jednej lub kilku norm prawnych wynikających z tego przepisu, zaś wywody wnoszących skargę kasacyjną dotyczą wyłącznie materialnoprawnej kwestii związanej z legitymacją czynną jaką Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyznał skarżącym S. S., J. S. i H. W. W nawiązaniu do poruszanej w kasacji kwestii proceduralnej, związanej z uznaniem za dopuszczalne wniesienie skargi przez osoby, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, przytoczyć należy zasługujący na aprobatę pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 65/06, opubl. w ONSA i w.s.a. z 2007 r., nr 2, poz. 31), w myśl którego "strona postępowania administracyjnego, która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji". Stwierdzenie skargi kasacyjnej o naruszeniu terminu do wniesienia skargi nie zostało w ogóle uzasadnione i nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Tym samym zarzutu nieważności postępowania nie sposób uznać za trafny i uzasadniony. Jak już wyżej zauważono skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym. Wymagania materialnoprawne skargi kasacyjnej zostały precyzyjnie wskazane w art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do wymagań materialnoprawnych zatem należy oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądania uchylenia lub zmiany. Podkreślić należy, iż wypełniając nakazy cyt. wyżej ustawy w zakresie przytoczenia podstaw kasacji i ich uzasadnienia należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony, a ponadto konieczne jest jeszcze sprecyzowanie, do jakiego naruszenia prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym ono polega. Reasumując wywiedziony zarzut nieważności postępowania, w związku z powołaniem się na przepis nie mający zastosowania w zakresie zarzuconego sądowi uchybienia, nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Również kolejne zarzuty są nietrafne. Przywołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest oczywiście chybiony, jako że nie był on stosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a wskazany przepis mógł być ewentualnie stosowany wyłącznie w trakcie postępowania administracyjnego. Tymczasem podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów postępowania przez sąd orzekający w sprawie. Nie oznacza to, że w każdym wypadku sanacji ulegają uchybienia proceduralne mające miejsce w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, można zarzucić sądowi naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P. p. s. a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego. Takiego zarzutu skarżący jednak nie sformułowali, ale zakładając nawet, że w istocie o to chodziło w skardze kasacyjnej, to i tak nie można mówić w tym wypadku o naruszeniu przez odwoławczy organ administracyjny wskazywanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K. p. a., gdyż podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 138 § 1 pkt 2 K. p. a. Podobne uwagi należy podnieść pod adresem sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślić należy już to, że wskazana jednostka redakcyjna składa się z większej liczby punktów i podpunktów, a tym samym zawiera odpowiednio większą ilość norm prawnych, których naruszenie prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna jednoznacznie wskazywać. Przytoczenie naruszenia tego przepisu jako podstawy kasacyjnej wymagało wskazania, który z jego punktów lub podpunktów został naruszony. Ogólnikowość powołanej przez autora skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej, tj. bez wskazania naruszonej normy prawnej, uniemożliwia sprawdzenie jej zasadności, a zarazem zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od podejmowania obowiązku jej sprawdzenia, albowiem Sąd ten nie jest uprawniony do przypisywania wnoszącemu kasację zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej. Ponadto zauważyć należało, iż z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wnoszący ją nie kwestionują ani wykładni tego przepisu ani prawidłowości jego zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wywód uzasadnienia kasacji sprowadza się do kwestionowania sposobu liczenia terminu do wniesienia przez Starostę Gliwickiego sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia budowlanego, czyli zagadnienia, którego w najmniejszym stopniu nie dotyka przywołany przepis art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do przedstawionej w piśmie procesowym z dnia 20 marca 2007 r. kwestii zmian w strukturze własnościowej nieruchomości w Pławniowicach, jakie zaszły w okresie po wydaniu zaskarżonego kasacją wyroku, należało podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 1109/05 (LEX nr 194167), zgodnie z którym "Nieuprawnione jest podważanie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opartego na stanie faktycznym istniejącym w dacie podjęcia rozstrzygnięcia ostatecznego przez organ administracji, w związku ze zmianą tego stanu, która nastąpiła po zakończeniu postępowania administracyjnego, bez postawienia w podstawach skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)." W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p. p. s. a., oddalił skargę kasacyjną.