II OSK 702/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. i R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 795/10 w sprawie ze skarg D. Z., J. C. i R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia części gruntów oddala skargę kasacyjną II OSK 702/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Rz 795/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skarg J. C. i R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia części gruntów -skargi oddalił. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1, art. 3 ust. 1, art. 8, art. 20, art. 27 ust. 3 i 4 oraz art. 33 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 ze zm./, po rozpoznaniu odwołań J. C., R. C. i D. Z. od decyzji Wójta Gminy Sanok z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia części gruntów wsi S. gm. Sanok – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi S. zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionych geodetów. Decyzja ta wydana została po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. II SA/Rz 899/06, którym uchylono decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Gminy Sanok z dnia [...] maja 2002 r. Odnosząc się do gruntów uczestnika J. C. a także będących przedmiotem współwłasności z R. C. i E. C., Kolegium wskazało, że w sprawie działek stanowiących własność J. C. organ dołączył wypis z ewidencji gruntów i kopię aktu własności ziemi [...], z których wynika, że przed scaleniem J. C. był właścicielem działek Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o pow. ogólnej 1,05 ha. Porównując stan przedscaleniowy ze stanem po scaleniu nie stwierdzono znaczących zmian w pasie działek skarżącego. Niektóre działki przyległe do siebie zostały zniesione do nowego numeru i powierzchni, jednakże powierzchnia ogólna nie uległa zmianie. Ogólna powierzchnia gospodarstwa 1,05 ha otrzymała wartość szacunkową 81,20 jedn. szac., a w wyniku scalenia J. C. otrzymał grunt o wartości należnej z zasad obowiązujących przy scaleniu, tj. po potrąceniach na drogi oraz wartości nieprzekraczającej 3 %, o wartości należnej bez dopłat. Po scaleniu J. C. otrzymał działki Nr [...],[...],[...] i [...] – o łącznej pow. 1,0836 ha. Co do gruntów pozostających we współwłasności z E. C. i R. C. to działki objęte aktem własności ziemi [...] o łącznym obszarze 0,13 ha stanowiły współwłasność J. C. w 4,6 częściach a pozostałych współwłaścicieli po 1/6 części. Działki te zniosły się do działki Nr [...] o pow. 0,16 ha i w rejestrze szacunku porównawczego przed scaleniem wykazano grunt jako teren budowlany o wartości 32 jedn. szac. Po scaleniu grunt ten odpowiada działce [...] o pow. 0,16 ha i należy do tych współwłaścicieli w takich samych ułamkach. Co do pozostałych działek będących we współwłasności po 1/3 części J. C., R. C. i E. C., a objętych aktem własności ziemi Nr [...] to łączny obszar tych nieruchomości wynosił 1,20 ha. Do scalenia niektóre z działek połączyły się i ich powierzchnia wynosiła 1,17 ha a wartości 72,10 jedn. szac. Po scaleniu grunt oznaczony jako działki Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 1,2480 ha otrzymali współwłaściciele po 1/3 części. Jednocześnie Kolegium podało, że w postępowaniu scaleniowym podstawą dla ustalenia powierzchni gospodarstwa i jego wartości szacunkowej jest rejestr ewidencji gruntów. W sprawie rejestr ten był sporządzony prawidłowo i nie zawierał błędów, jednakże nie dotyczy to stanu z okresu uwłaszczenia. Ten stan nie mógł być objęty kontrolą. Jeśli chodzi o propozycję zakupu gruntu to złożona została ona w sposób prawidłowy i bez znaczenia pozostaje okoliczność do kogo grunt ten należał. Kolegium wskazało także na udział J. C. w postępowaniu scaleniowym, podczas którego to postępowania niektóre ze zgłaszanych uwag zostały uwzględnione i wobec tego nie ma potrzeby odnoszenia się do nich. Organ I instancji umożliwił skarżącemu doprecyzowanie swoich roszczeń, jednakże w wyznaczonym terminie zainteresowany się nie zgłosił i nie udzielił żadnej odpowiedzi. Z tych przyczyn brak było podstaw do uwzględnienia odwołania. Odnosząc się do gruntów R. C. Kolegium zrelacjonowało ustalenia poczynione przez Wójta Gminy Sanok eksponując m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w Sanoku sygn. I NS 53/86, którym M. T. z dniem 1 stycznia 1985 r. nabyła przez zasiedzenie własność nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] powstałą z podziału działki Nr [...], objętej KW Nr [...]. Wskazało też na stan wynikający z postanowienia Sądu Rejonowego w Sanoku, mocą którego skarżąca została pozbawiona 0,07 ha powierzchni gruntu w wyniku zasiedzenia przez M. T. Skarżącej pozostało jedynie 0,03 ha. Co się tyczy dojazdu do działek Nr [...] i [...] to działki te pozostają we współwłasności. Jeśli chodzi natomiast o skorzystanie z prawa pierwokupu to dzierżawione dotychczas nieruchomości stanowiły własność miejscowej parafii, a z uwagi na brak wniosku parafii o pomniejszenie gospodarstwa, brak było możliwości rozdysponowania tymi gruntami na rzecz R. C. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli: J. C. podając, że w opisie ogólnym wskazano innych geodetów, a pracę wykonywali inni. Wskazując na nieprawidłowości i błędy pomiarowe stwierdził, że ma to wpływ na wiarygodność co do powierzchni działek np. Nr [...]. Ponowił zapytanie dotyczące powierzchni 1,70 ha - do kogo należała przed scaleniem i reasumując zawarł oświadczenie, że pozostaje przy swoich działkach i drogach w stanie przedscaleniowym oraz R. C., która zakwestionowała ustalenia dotyczące działki budowlanej, na którą w 1981 r. założono księgę wieczystą twierdząc, że pozbawiono ją 0,07 ha powierzchni działki. Domagała się wyjaśnienia powstałego błędu, dostępu do drogi głównej asfaltowej, a także wyjaśnienia kwestii zakupu działek będących własnością parafii. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie odwołując się do argumentacji powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skargi są nieuzasadnione. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotowa sprawa jest konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zwanego dalej WSA, z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. II SA/Rz 899/06, którym to wyrokiem uwzględnione zostały skargi wniesione przez J. C. i R. C. Uchylając decyzje organów obu instancji WSA powołał art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej ppsa, co oznacza, że rozpoznając skargi dokonał kontroli zaskarżonej decyzji również w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia wyroku wynika, że żadna z przyczyn nieważności nie wystąpiła, natomiast postępowanie w sprawie, jeśli chodzi o realizację poszczególnych czynności, przeprowadzone było prawidłowo. Relacjonując tok tego postępowania i poczynając od wniosku, jaki wpłynął do Kierownika Urzędu Rejonowego w Sanoku z dnia 26 marca 1993 r. o dokonanie scalenia gruntów wsi S., poprzez kolejne etapy postępowania scaleniowego, decyzję z dnia [...] maja 2002 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wydaną przez Zarząd Gminy Sanok i decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2003 r., WSA – co do zasady - nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania oraz ustawy scaleniowej. W odniesieniu do skargi J. C., w której skarżący zarzucił, że nie zostały wyjaśnione kwestie związane z powierzchnią działek w pasie [...] – [...], działka [...] dopisana została innej osobie, a w rzeczywistości skarżący działkę tę użytkuje, a także nie jest prawidłowa powierzchnia działki leśnej nr [...] WSA stwierdził, że decyzja Kolegium w tym zakresie wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Powołując art. 20 ustawy scaleniowej wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie rzeczą organów będzie przeprowadzenie dowodu z wypisu z ewidencji gruntów działek należących do J. C. i porównanie tych danych ewidencyjnych z danymi przyjętymi w rejestrze przedscaleniowym. Dopiero to pozwoli na podjęcie stosownej decyzji, odpowiednio uzasadnionej. Odnośnie skargi R. C., w której skarżąca nie zgadzała się na przydzielenie podmokłej działki o powierzchni 8 arów i wskazywała na brak załatwienia dojazdu od drogi asfaltowej do działek budowlanych, jak również na brak przyznania prawa pierwokupu do dzierżawionego przez 15 lat gruntu WSA stwierdził, że w aktach nie ma wypisów z ewidencji gruntów stanowiących podstawę do określenia stanu własnościowego, posiadania czy powierzchni działek tej skarżącej w postępowaniu scaleniowym. Wobec tego organy zobligowane zostały do przeprowadzenia dowodu z wypisu z ewidencji gruntów w zakresie działek będących we własności R. C. oraz do porównania danych ewidencyjnych z danymi przyjętymi w rejestrze przedscaleniowym. Wyjaśnienie tych kwestii i ewentualna korekta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zauważył, że stosownie do przepisu art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Z przepisu tego wynika, że przedstawione wyżej wytyczne były wiążące dla organów administracyjnych i jednocześnie wyznaczyły zakres ponownego rozpatrywania sprawy. Dodać też należy, że związanie tymi wytycznymi dotyczy Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W kwestii zarzutów podnoszonych przez J. C., zgodnie z AWZ z dnia 20 września 1974 r. /k.20, teczka 1, T.III akt adm./, skarżący był właścicielem dgr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 1,05 ha /k.21 –wypis z rejestru gruntów – akta j.w./. Wg wykazu zmian wykonanego 4 listopada 1998 r. /k.23 akt j.w./, dgr [...],[...] zniosły się do dgr [...] o pow.0,05 ha, dgr [...] uzyskała powierzchnię 0,15 ha, a pozostałe działki zniosły się do działek nr [...] i [...], przy zachowaniu tej samej całkowitej powierzchni gospodarstwa rolnego, tj. 1,05 ha. Po scaleniu skarżący otrzymał prawie te same grunty, /różnicę obrazuje mapa k. 17 akt j.w./, które oznaczone zostały nowymi numerami [...],[...] i [...], przy czym w przypadku działki nr [...] – nowy numer [...] – jej północna granica została przesunięta /vide k.15 akt j.w./, w wyniku czego powierzchnia działki zwiększyła się z 0,15 do 0,19 ha. Łączna powierzchnia gospodarstwa po scaleniu wynosi 1,0836 ha i jest większa od stanu przedscaleniowego. Przedmiotem scalenia były również grunty pozostające we współwłasności J. C. z R. C. i E. C. W tym zakresie zgodnie z wypisem z rejestru gruntów /k.29 teczka 3, T.III akt adm./, przed scaleniem osoby te były współwłaścicielami, odpowiednio w 4/6 częściach i po 1/6 części działek oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...], pb249 i pb250, o łącznej powierzchni 0,13 ha. Działki te zniosły się do dgr [...] o pow. 0,16 ha /k.31 akt j.w./ i wykazane zostały jako grunt budowlany. Po scaleniu działka ta otrzymała numer [...] o pow.0,16 ha, przy takiej samej współwłasności /k.27 i 28 akt j.w./. Również we współwłasności wymienionych wyżej osób, po 1/3 części pozostawały działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] o łącznej powierzchni 1,20 ha /k.37 akt j.w./. Na potrzeby scalenia w 1998 roku niektóre z wymienionych działek zostały zniesione do nowych numerów, przy czym w dotychczasowych granicach ich powierzchnia wyniosła 1,17 ha /k.35 akt j.w./. Po scaleniu J. C., R. C. i E. C., po 1/3 części, otrzymali działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz nr [...], o łącznej powierzchni 1,2480 ha. Zaznaczyć należy, że dgr [...] wykazana w wypisie rejestru gruntów wg stanu na dzień 30 października 2009 r. uległa podziałowi na dgr [...] o pow. 0,0898 ha i na dgr [...] o pow. 0,16 ha. Wyjaśnione zostały zatem kwestie dotyczące stanu przedscaleniowego gruntów J. C. oraz gruntów, których skarżący jest współwłaścicielem. Przedstawiony został również stan po scaleniu i stwierdzić należy, że organy zrealizowały wytyczne zawarte w wyroku WSA sygn. IISA/RZ 899/06. Jeśli chodzi natomiast o zarzuty skargi, to z uwagi na ich ogólnikowość /błędy pomiarowe/, nie sposób do nich się odnieść. Z kolei stawiane w skardze pytania nie mieszczą się w kognicji sądu administracyjnego. Przypomnieć ponownie należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej a kryterium tej kontroli jest zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja prawa nie narusza i dlatego skarga J. C. podlega oddaleniu. R. C. w stanie przedscaleniowym była właścicielką dgr [...] o pow. 0,027 ha /k.29 teczka 2, T.III akt adm./. Działka ta powstała na skutek podziału dokonanego przez Sąd Rejonowy w Sanoku w sprawie sygn. I Ns 53/86. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 1987 r. Sąd ten stwierdził nabycie w drodze zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1985 r. przez M. T. własności działki nr [...] o pow. 0.0705 ha, powstałej z podziału dgr [...] objętej KW nr [...] /k.17, 18 akt j.w./. Po podziale dokonanym w związku z zasiedzeniem, R. C. pozostała właścicielką jedynie części "starej" działki nr [...], a to działki nr [...] o pow. 0,027 ha i tego stanu prawnego postępowanie scaleniowe nie mogło w żądnym wypadku zmienić. Jeśli chodzi natomiast o wyjaśnienie historii działki nr [...] przed jej podziałem, to w tym zakresie ustalenia organów w całości zasługują na aprobatę i z tej przyczyny nie wymagają powtórzenia. Wprawdzie w postępowaniu scaleniowym - co do zasady - istnieje możliwość powiększenia gospodarstwa, jednakże warunkiem jest, aby w obszarze scalenia były grunty przeznaczone do sprzedaży. W konkretnym przypadku grunty stanowiące własność Parafii w S., które dzierżawiła skarżąca, do sprzedaży nie zostały skierowane. Z akt wynika, że właściciel tych gruntów nie wnioskował o zmniejszenie gospodarstwa rolnego co oznacza, że brak było możliwości zaproponowania dotychczasowemu dzierżawcy zakupu przedmiotowych nieruchomości. Z tych względów, przy uwzględnieniu ustaleń dotyczących gruntów będących współwłasnością R. C., Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja również w części dotyczącej tej skarżącej prawa nie narusza. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli J. C. i R. C. zarzucając: 1/ prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest: - art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 ze zm.) poprzez nie stworzenie dla skarżących J. C. i R. C. korzystniejszych warunków gospodarowania w ich gospodarstwach rolnych , a to z uwagi na przyznanie skarżącym J. C. i R. C. gruntów podmokłych i zakrzaczonych w zamian za grunty zagospodarowane, a także poprzez niewyjaśnienie i nie ustalenie powierzchni działek gruntowych użytkowanych przez J. C. wg stanu przed scaleniowego co do działek gruntowych wskazanych w protokole z rozprawy z dnia 17 kwietnia 2008 r., a jedynie ustalenie stanu własności i posiadania wg. stanu ewidencyjnego. - Objęcie postępowaniem scaleniowym działek o nieustalonych granicach, w sytuacji gdy M. C. zmarła 23 stycznia 1996 r., a operat pomiarowy wykonany został z wezwaniem jej do udziału w sprawie w dniu 14 stycznia 1997 r. - Uszczuplenie powierzchni działek należących do skarżącej R. C. o 10 arów oraz niewydzielenie drogi z terenu gminnego łączącego drogę gminną z działkami poscaleniowymi skarżącej R. C. - art. 5 ust 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1982 r. - poprzez dokonanie scalenja gruntów z częściową wymianą odnośnie nieruchomości J. C. bez jego zgody na inne działki. - art. 14 ust 1 poprzez nie przyznanie skarżącym J. i R. C. gruntów o tej samej jakości i rodzaju jakie posiadali oni przed scaleniem. 2/ Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 106 § 3 ppsa poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania przed WSA w Rzeszowie dowodów dokumentów wskazujących, iż przed scaleniem posiadali oni nieruchomości o powierzchni innej aniżeli wynika to z dokumentów złożonych do akt sprawy, - art.113 § 1 ppsa w związku z art. 7 i 77 kpa - poprzez zamknięcie rozprawy przed Sądem I instancji w sytuacji gdy sprawa nie była całkowicie wyjaśniona, a Sąd nie pojął wszelkich czynności aby wszechstronnie rozpoznać materiał dowodowy w zakresie kwestii wskazanych przez skarżącą R. C. oraz J. C. skazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a wcześniej w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dn. [...] czerwca 2010r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, iż w wyniku postępowania scaleniowego skarżącym przyznano grunty gorszej jakości. Ponadto, iż postępowaniem scaleniowym objęto działkę [...], podzielona na działki [...] i [...], przy czym granice działek powstałych w wyniku podziału ustalono bez udziału spadkobierców po M. C. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazuje się art. 1, art. 5 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 106 § 3 i art. 113 § 1 ppsa. Przepis art. 1 wskazuje cele ustawy i w żadnym razie nie można skutecznie oprzeć skargi kasacyjnej na naruszeniu tego przepisu w niniejszej sprawie. W sprawie administracyjnej ani też w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie zarzucono naruszenia art. 5 ust. 1 we wskazanym zakresie, nie można więc także skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, iż przepis ten naruszył. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do usprawiedliwionego zarzucenia naruszenia art. 106 § 3 i art. 113 § 1 ppsa. Istotą tego zarzutu jest dążenie Skarżących do przerzucenia obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego z organu administracji na Sąd, co jest sprzeczne z zasadami procedury sądowoadministracyjnej. Stosownie do art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.