II OSK 709/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Krakowie Agaty Marzec - Sęk sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 626/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie choroby zawodowej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie stwierdził u L. M. chorobę zawodową – zaćmę wywołaną działaniem promieniowania podczerwonego, jednakże rozstrzygnięcie to uchylił w całości organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na tę ostatnią decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Kr 170/04). Rozpatrując sprawę, organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ponownie stwierdził u badanego ww. chorobę zawodową, a rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 650/08 uchylił obie powyższe decyzje. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 2351 Kodeksu pracy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 – zwanego dalej rozporządzeniem) i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) ponownie stwierdził u L. M. chorobę zawodową – chorobę układu wzrokowego wywołaną czynnikami fizycznymi - zaćmę wywołaną działaniem promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego, wymienioną w poz. 25 wykazu chorób zawodowych zamieszczonego w ww. rozporządzeniu. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2010 r., ale ta ostatnia została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. (akt III SA/Kr 23/11). Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1362/12). Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 8 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wskazał organ odwoławczy, L. M. pracował bez narażenia zawodowego w: [...] na stanowisku montera, na stacji paliw [...] na stanowisku magazyniera, w Kopalni [...] na stanowisku elektryka, w [...] na stanowisku robotnika oraz [...] na stanowisku elektromechanika. Okres narażenia zawodowego u strony obejmuje okres od 1 lipca 1982 r. do 10 czerwca 1989 r. w [...] (obecnie [...] S.A.) kolejno na stanowiskach: montera armatury, kotłów energetycznych (obecnie [...] sp. z o.o.). Badany podczas pracy wykonywał czynności pomocnicze przy spawaniu, wyrównując spawy szlifierką kątową, a następnie dokonywał obróbki cieplnej styków poprzez wyżarzanie. Dorywczo spawał przy użyciu spawarki elektrycznej w charakterze pomocnika spawacza co zostało potwierdzone przez świadków. W okresie od 31 sierpnia 1984 r. do 31 grudnia 1985 r. w [...] sp. z o.o. na stanowisku montera (obecnie [...] sp. o. o.) strona podczas pracy wykonywała na zasadzie usługi eksportowej czynności spawalnicze m.in. na budowie Elektrowni [...]. Od października 1990 do lipca 1994 r. L. M. prowadził własną działalność gospodarczą. W toku postępowania uzyskano następujące orzeczenia lekarskie: - Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2003 r. o braku podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej układu wzrokowego wywołanej czynnikami fizycznymi z uwagi na rozpoznanie schorzenia po 14 latach od zakończenia pracy w narażeniu, - Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu z dnia 7 października 2003 r. o rozpoznaniu u strony choroby zawodowej - zaćmy wywołanej działaniem promieniowania podczerwonego. U badanego Instytut rozpoznał obuoczną zaćmę oraz początkową angiopatię nadciśnieniową siatkówki. Stwierdzenie zmian zaćmowych, kwalifikujących się już do leczenia operacyjnego (w oku lewym) nastąpiło w 2002 r., ale powstanie tych zmian miało miejsce wcześniej. Badany pomimo wcześniejszego obserwowania pogarszania się wzroku nie zgłaszał się do badania, stąd brak lekarskiej dokumentacji, potwierdzającej czasokres powstawania zmian zaćmowych. Ponadto ze względu na obraz i zaawansowanie zmian zaćmowych oraz wiek badanego Instytut nie wykluczył związku przyczynowo – skutkowego powstałej zaćmy z charakterem pracy zawodowej, - Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu z dnia 29 października 2013 r. (uzupełnienie orzeczenia lekarskiego), w którym ze względu na obraz i zaawansowanie zmian zaćmowych, wiek badanego, indywidualną wrażliwość na szkodliwe działania promieniowania związanego ze spawaniem, Instytut uznał, że trudno wykluczyć obecność związku przyczynowego powstałej zaćmy z charakterem pracy zawodowej. Ponieważ w sprawie występuje wysokie prawdopodobieństwo związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaną chorobą a warunkami środowiska pracy, organ II instancji orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył [...] S.A. w W., zarzucając jej naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a. oraz art. 2352 Kodeksu pracy w związku z poz. 25 pkt 5 załącznika do rozporządzenia. Odpowiedź na powyższą skargę złożył organ odwoławczy. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał kontrolowane w sprawie postępowanie za przeprowadzone prawidłowo. Wskazując na art. 235 Kodeksu pracy oraz wydane na podstawie art. 237 § 1 Kodeksu pracy rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., Sąd podkreślił, że pojęcie choroby zawodowej to pojęcie prawne i składają się na nie dwa elementy: wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych oraz istnienie związku przyczynowego objętej tym wykazem a warunkami wykonywanej pracy. Co do niektórych schorzeń sprecyzowano dodatkowo, że ów związek przyczynowy istnieje, gdy udokumentowane objawy chorobowe wystąpiły w czasie istnienia narażenia zawodowego albo w okresie nie dłuższym niż wskazany. Związek przyczynowy między schorzeniem i narażeniem zawodowym powinien być stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Odwołując się z kolei do przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia, Sąd uznał w świetle orzeczenia lekarskiego z dnia 19 kwietnia 2010 r. Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, zweryfikowanego i potwierdzonego orzeczeniami tej jednostki z dnia 11 maja 2010 r. i z dnia 29 października 2013 r., za prawidłowe stanowisko organów, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej. Podstawą decyzji w tej kwestii jest orzeczenie i badanie lekarskie przeprowadzone na podstawie i w zgodzie z rozporządzeniem, a które są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu jako jednostka orzecznicza II stopnia trzykrotnie weryfikował swoje pierwotne orzeczenie z dnia 7 marca 2003 r. o rozpoznaniu choroby zawodowej. W ostatnim (z dnia 29 października 2013 r.) wyraźnie wskazano, że "stwierdzenie zmian zaćmowych kwalifikujących się już do leczenia operacyjnego (w oku lewym) nastąpiło w 2002 r.". Powstanie tych zmian musiało jednak mieć miejsce wcześniej. Mimo, że brak jest dokumentacji medycznej sprzed 2002 r., to zdaniem Instytutu "ze względu na obraz i zaawansowanie zmian zaćmowych, wiek badanego w którym te zmiany są tak zaawansowane, indywidualną wrażliwość na szkodliwe działania promieniowania związanego ze spawaniem, trudno wykluczyć obecność związku przyczynowego powstałej zaćmy z charakterem pracy zawodowej badanego". Takie zatem stwierdzenie jednostki orzeczniczej i to II stopnia, przedstawiające motywy tego orzeczenia, nie dawały Sądowi pola manewru tym bardziej, że odpowiedzią na wątpliwości, jakie powstały w tym względzie było właśnie to orzeczenie z 2013 r., wydane na skutek wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że organ prowadzący postępowanie jest związany orzeczeniem lekarskim jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Stanowi ono jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Powoływanie się przez stronę skarżącą na zaświadczenie potwierdzające zdolność uczestnika do pracy jeszcze w okresie jego zatrudnienia, przy istnieniu tak zaawansowanych zmian zaćmowych nic nie zmienia, skoro jednostka orzecznicza analizowała wszelką dokumentację, niezbędną do wydania orzeczenia lekarskiego. Z zaświadczenia tego nie wynika natomiast, w jakich okolicznościach zostało ono wydane. W sytuacji zatem, gdy jednostki orzecznicze w sposób wystarczający, spójny i logiczny uzasadniły z jakich powodów nie da się wykluczyć istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy czynnikami chorobowymi a pracą w narażeniu, to nie można było zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy działały zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę na to, że może budzić wątpliwości użyte przez Instytut sformułowanie "trudno wykluczyć obecność związku przyczynowego powstałej zaćmy z charakterem pracy zawodowej badanego", jednakże podzielając pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt IV SA/Gl 746/12), stwierdził, że użyte w art. 2351 Kodeks pracy określenie "wysokie prawdopodobieństwo" jest równoznaczne z brakiem możliwości wykluczenia dominującego wpływu czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy na nabawienie się choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 2351 Kodeksu pracy poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na uznaniu, iż występujące w treści przepisu przesłanki "stwierdzić bezspornie" lub "stwierdzić z wysokim prawdopodobieństwem" wpływ czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy na powstanie choroby zawodowej, są tożsame znaczeniowo z zawartym w orzeczeniu z dnia 29.10.2009r. nr [...] Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, wskazaniem Instytutu że "trudno wykluczyć obecność związku przyczynowego powstałej zaćmy z charakterem pracy zawodowej badanego", co prowadzi do wniosku, iż w ocenie Sądu I instancji określenia "trudno wykluczyć obecność związku" oraz "stwierdzić bezspornie" a także "stwierdzić z wysokim prawdopodobieństwem" są jednorodne znaczeniowo, co stanowi o błędnej wykładni art. 2351 Kodeksu pracy, 2. art. 2351 Kodeksu pracy w związku z poz. 25 pkt. 5 załącznika do rozporządzenia poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, iż wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych może nastąpić również poprzez opinię biegłego wydaną w sprawie, na co wskazuje wyraźnie stwierdzenie Sądu I instancji, zawarte na stronie 14 uzasadnienia, zgodnie z którym "mimo więc, że jak przyznał Instytut brak jest dokumentacji medycznej sprzed 2002 r. to ze względu na obraz i zaawansowanie zmian zaćmowych, wiek badanego w którym te zmiany są tak zaawansowane, indywidualną wrażliwość na szkodliwe działanie promieniowania związanego ze spawaniem trudno wykluczyć obecność związku przyczynowego powstałej zaćmy z charakterem pracy zawodowej badanego", podczas gdy samo wystąpienie objawów chorobowych nie upoważnia jeszcze do stwierdzenia choroby zawodowej. gdyż zgodnie z brzmieniem przepisu wymagane jest "udokumentowane" wystąpienie tych objawów, zaś "udokumentowanie" może oznaczać jedynie zaświadczenie lekarskie lekarza prowadzącego byłego pracownika, kartę informacyjną leczenia szpitalnego lub inny dokument o tym charakterze, który pozwalałby na bezsporne ustalenie wystąpienia objawów choroby, nigdy zaś opinię biegłego wydaną w postępowaniu administracyjnym, 3. art. 2351 Kodeksu pracy w związku z poz. 25 pkt 5 załącznika do rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny, zgodnie z którym brak jest w przypadku L. M. udokumentowanych objawów choroby zawodowej w okresie 10 lat od zakończenia pracy w narażeniu, a o hipotetycznym wystąpienia pierwszych objawów zaćmy w tym okresie mowa jedynie w opinii biegłych sporządzonej na potrzeby postępowania administracyjnego, odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie wyżej wskazanej normy prawnej, zgodnie z którym rozpoznanie choroby zawodowej u byłego pracownika może nastąpić po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie 10 lat od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym (błąd subsumcji, error contra ius in hypothesi). Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a. t.j. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie orzeczenia Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych. Prokurator Prokuratury Regionalnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując na zasadność skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie był kwestionowany ani fakt stwierdzenia u L. M. choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowej, ani to że strona pracowała w narażeniu zawodowym. Zarzuty skargi kasacyjnej wraz z argumentacją przytoczoną na jej poparcie zmierzały zasadniczo do podważenia związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną chorobą a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy (narażeniem zawodowym) z uwagi na upływ – wymagany dla stwierdzonej u badanego choroby – dziesięcioletniego okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Analizując powyższy problem, nie można zgodzić się z autorem kasacji, że owe udokumentowane objawy można wykazać jedynie i tylko na podstawie dokumentacji medycznej, stwierdzającej powstanie danej choroby na dzień stwierdzenia wystąpienia jej objawów, tj. za pomocą zaświadczenia lekarskiego, czy karty informacyjne leczenia szpitalnego. W tym celu kluczowe pozostają ustalenia zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez podmiot uprawniony do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej, które jak trafnie podkreślał Sąd pierwszej instancji, mają walor opinii biegłego. Może ono także prowadzić do ustalenia, że choroba ujawniła się w okresie wymaganym do uznania jej za mającą zawodową etiologię. Taki kierunek prowadzenia postępowania – wiążący dla organów sanitarnych i sądów kontrolujących ich rozstrzygnięcia zgodnie z art. 153 P.p.s.a. – wyznaczył orzekający uprzednio w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 23/11), który nakazał organom "zwrócenie się do jednostki orzeczniczej, nie tylko o sprecyzowanie na ile to możliwe daty pierwszych symptomów powstania rozpoznanego schorzenia (...)". Wymieniając kolejne zalecenia, Sąd podkreślił, że "dlatego tak ważne jest ustosunkowanie się jednostki orzeczniczej do wskazanej dokumentacji lekarskiej, czy obrazuje ona w dostateczny sposób powstanie symptomów zaćmy u uczestnika L. M. w 10 - letnim okresie liczonym od 1989 r., tj. od ustania pracy w narażeniu". Te zalecenia wykonał organ odwoławczy, uzyskując uzupełniające orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia 29 października 2013 r., w którym stwierdzono wprost, że "ze względu na obraz i zaawansowanie zmian zaćmowych, wiek badanego w którym te zmiany są tak zaawansowane, indywidualną wrażliwość na szkodliwe działanie promieniowania związanego ze spawaniem trudno wykluczyć obecność związku przyczynowego powstałej zaćmy z charakterem pracy zawodowej badanego". W orzeczeniu tym przesądzono, że stwierdzona choroba zawodowa powstała znacznie wcześniej, a stwierdzone w 2002 r. zmiany (w oku lewym) kwalifikowały badanego już do leczenia operacyjnego. Trafnie przy tym podkreślał Sąd pierwszej instancji, że ustaleniem tym organ pozostawał związany, skoro wymagało ono wiedzy specjalistycznej i pochodziło od podmiotu uprawnionego do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej lekarza, zaś organ nie jest uprawniony do samodzielnej oceny, w dodatku odmiennej od tegoż lekarza, którego orzeczenie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy, nie zakwestionowany skutecznie przez stronę skarżącą. Z tych też przyczyn zastosowanie przepisu art. 2352 Kodeksu pracy przez organy sanitarne było prawidłowe i zgodne z poprzednim, prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., natomiast przeprowadzona w zaskarżonym wyroku kontrola legalności tych działań właściwa. Wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych w przepisowym okresie zostało również ustalone z dużym prawdopodobieństwem, zgodnie z wymogami ww. przepisu, tj. jak wskazał Sąd pierwszej instancji wynikało z braku możliwości wykluczenia dominującego wpływu czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy na zaistnienie choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych. W tym stanie sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie wszystkie trzy zarzuty naruszenia przepisu art. 2352 Kodeksu pracy, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną. Odnośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić trzeba, iż wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należną od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.