II OSK 718/14

Dnia 24 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Dorota Dąbek/spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 600/13 w sprawie ze skargi A. I. i S. I. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Zdziechów, Stanisławów Nowy, Stanisławów Stary i Albertów w Gminie Lutomiersk 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy L. solidarnie na rzecz A. I. i S. I. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 600/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Zdziechów, Stanisławów Nowy, Stanisławów Stary i Albertów w Gminie L. w zakresie § 28 pkt 2 lit. a oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w tym zakresie do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 3 marca 2008r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym L. w Gminie L. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast w dniu 3 listopada 2010r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Zdziechów, Stanisławów Nowy, Stanisławów Stary i Albertów w Gminie L. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie z dnia 13 marca 2013r. S. i A. I. wezwali Radę Gminy, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia interesu prawnego w wyniku podjęcia w dniu 3 listopada 2010r. uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 18 kwietnia 2013r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przedmiotowego wezwania, nie uwzględniając wniosku stron. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. i A. I. wnieśli o stwierdzenie nieważności § 28 pkt 2 lit. a. uchwały Rady Gminy L. z dnia 3 listopada 2010r., zarzucając nieważność uchwalonego zakazu lokalizowania nowych budynków, m.in. na ich terenie. Skarżący zarzucili, że przepis ten stanowi nadużycie władztwa planistycznego i jest niezgodny z uchwałą z dnia 21 czerwca 2005r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania studium nie zawiera zakazu zabudowy budynkiem mieszkalnym, lecz dopuszcza taką możliwość. Plan zaś wprowadza zakaz zabudowy i w ten sposób narusza chroniony interes prawny skarżących, podczas gdy postanowienia studium są wiążące dla planu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, a zarzut skarżących jest bezpodstawny. Rada wyjaśniła, iż przyjęty w zaskarżonym planie zakaz zabudowy na terenach rolnych R odpowiada wymogowi stosowanego standardu w § 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, bowiem plan jest zbiorem nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń, a nie inwentaryzacją terenu. W ocenie Rady nie naruszono zasady równości, gdyż w obliczu zaskarżonego aktu wszyscy właściciele działek na terenie nim objętym zostali potraktowani jednakowo. Ustalenia planu dla terenu, na którym znajduje się działka skarżących, przewidują funkcję 12MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), RŁ (łąki), R (rola), ZL (lasy). Według organu przewidziane w planie funkcje terenu działki skarżących nie uległy niekorzystnej zmianie wobec poprzedniego stanu, gdyż teren ten stanowił poprzednio, zgodnie z ustaleniami studium, teren o przeznaczeniu częściowo M (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa, rekreacyjna i usługowa w tym publiczna), R (tereny rolne), ZL (lasy), RZ (użytki zielone). Organ nie podzielił argumentu skarżących, iż ustalenie na części działki nr [...] zakazu lokalizowania nowych budynków mieszkalnych i pozostawienia niewielkiej, nie do zagospodarowania, powierzchni o symbolu 12 MN, jest niezgodne z obowiązującym i uchwalonym Studium. Zdaniem organu § 28 pkt 2a planu miejscowego został wprowadzony w celu ochrony przestrzeni rolnej od zabudowy na terenach oznaczonym symbolem R, gdyż w planie zostały wyznaczone inne tereny do zabudowy. Nadto wprowadzenie w planie zakazu zabudowy na terenach rolnych jest prawnie dopuszczalne w ramach władztwa planistycznego. W takim przypadku przyjęcie przez organ rozwiązania wynikającego z § 28 pkt 2 a. nie może skutkować skutecznym zarzutem naruszenia prawa, tym bardziej, iż zakaz dotyczy całego terenu oznaczonego symbolem R, nie tylko działki skarżących. Organ dodał, iż w sąsiedztwie działki strony znajduje się cmentarz ewangelicki i w celu ograniczenia negatywnych skutków oddziaływania na środowisko, w tym na krajobraz wyznaczono w planie 50 metrową strefę sanitarno-ochronną od istniejącego cmentarza. W strefie tej obowiązuje zakaz lokalizacji m.in. zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących żywność, zakładów żywienia zbiorowego. Biorąc pod uwagę bliskość cmentarza oraz strefę ochronną, nie byłaby możliwa zabudowa na części działki nr 66 oznaczonej symbolem R. Organ nie podzielił także zarzutu, iż w § 9 pkt 1a i § 2 pkt 2a planu przewidziano zakaz zabudowy na terenie projektowanego Pęczniewsko-Grotnickiego obszaru chronionego. Paragraf 9 ustala zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zaś w § 26 pkt 2a. zawarte są ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem ZL, jako przeznaczenie podstawowe terenu. Wbrew twierdzeniom skarżących uchwalony plan jest zgodny z zapisami studium, przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie precyzują, że ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczeniu ich przeznaczenia na cele nieleśne i nierolne. Organ stoi na stanowisku, że ustalenia przyjęte w planie są zgodne z polityką przestrzenną gminy wyrażoną w studium gminy. W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sformułowanie § 28 pkt 2 lit. a. zaskarżonego aktu wskazuje na nadużycie władztwa planistycznego i jest niezgodne z treścią uchwały z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, którego ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest istotnym naruszeniem prawa (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd I instancji wskazał, że § 28 pkt 2 lit. a. zaskarżonego planu przewiduje dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami R w zakresie kształtowania zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu utrzymanie istniejącej zabudowy i zakaz lokalizowania nowych budynków. Z kolei jak wskazuje studium – III.10.Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, precyzyjnie w pkt III.10.2. dla terenów w oznaczeniu R na rysunku studium wprowadza m.in. ograniczone prawo zabudowy wyłącznie poprzez lokalizację obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej i agroturystyce. Zdaniem Sądu I instancji, zestawienie treści planu i treści studium niewątpliwie wskazuje na ich sprzeczność, gdyż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ wprowadził całkowity zakaz lokalizowania nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem R. Według Sądu nie ma znaczenia argumentacja organu, iż § 28 pkt 2 lit. a planu odnosi się do wszystkich właścicieli terenów oznaczonych symbolem R, a nie tylko do skarżących, gdyż świadczy to wyłącznie o tym, iż w stosunku do wszystkich tych właścicieli plan jest sprzeczny ze studium. Podobnie bez znaczenia dla podjętej przez Sąd I instancji oceny były wyjaśnienia organu, iż ograniczenia w zabudowie wprowadza również 50 metrowa strefa sanitarno-ochronna z uwagi na sąsiedztwo nieruchomości skarżących z cmentarzem ewangelickim, jest to bowiem odrębna kwestia, która nie była przedmiotem skargi i nie budzi zastrzeżeń. Nadto sprzeczność studium z planem odnosi się do całego terenu oznaczonego symbolem R. W opinii Sądu I instancji, powoływanie się przez organ na argumentację, która ma poświadczyć, iż wprowadzony w § 28 pkt 2 lit. a zakaz jest pośrednio wprowadzony także innymi przepisami planu, nie zmieni oceny co do sprzeczności tego przepisu ze studium. Skoro bowiem w studium jednoznacznie wyznaczono kierunek kształtowania infrastruktury terenu o symbolu R poprzez wprowadzenie ograniczonego prawa zabudowy, to w ocenie Sądu I instancji ten kierunek nie jest tożsamy z całkowitym zakazem, który wprowadza plan. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził nieważność § 28 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Gminy L. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi WSA w Łodzi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-3, 6-7, 9-10 oraz art. 6, a także art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, iż zestawienie zapisu planu i studium wskazuje na sprzeczność obu zapisów i oznacza, że poprzez wprowadzenie w planie całkowitego zakazu lokalizowania nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem R, Rada Gminy L. nadużyła władztwa planistycznego; 2. art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie dość wnikliwe i wyczerpujące uzasadnienie swego stanowiska przez Sąd I instancji i przyjęcie poglądu, iż ustalenia Studium powinny być wprost przenoszone do planu miejscowego i całkowicie się z nim pokrywać oraz iż wszelkie doprecyzowanie i uszczegółowienie przez plan zasad zawartych w Studium przez maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zwrócono uwagę, że S. i A. I. nie skorzystali z możliwości wniesienia wniosków ani uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na etapie procedury planistycznej. Dlatego też skarżąca kasacyjnie uważa, że trudno teraz skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą one bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli. W ocenie Rady Gminy L., poza sporem jest, że w kwestionowanym przez S. i A. I. zakresie, zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., przyjętym uchwałą z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...], gdzie w rozdziale III. 10 Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej wskazano, iż granice wyznaczonych na rysunku studium terenów pod różne formy zabudowy traktuje się orientacyjnie. Zdaniem Rady oznacza to, że ustalenia te muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu, a także z uwzględnieniem warunków miejscowych, w tym przypadku pobliskiego cmentarza. W celu ograniczenia negatywnych skutków oddziaływania na środowisko, w tym na krajobraz wyznaczono w planie 50-metrową strefę sanitarno-ochronną od istniejącego cmentarza, w której obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych w odległości co najmniej 150 m od cmentarza. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m (strefa sanitarna od cmentarza oznaczona na rysunku planu) pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości do cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się zatem z Sądem I instancji, iż bez znaczenia pozostają wyjaśnienia organu dotyczące ograniczenia w zabudowie w sąsiedztwie cmentarza, gdyż wyznaczenie terenów zabudowy w tym obszarze kolidowałoby z racjonalnymi zasadami ochrony bezpośredniego otoczenia. Rada Gminy L. wskazała, że § 28 pkt 2 lit. a planu miejscowego został wprowadzony w celu ochrony przestrzeni rolnej od zabudowy na terenach oznaczonych w planie symbolem R, bowiem zostały w nim wyznaczone inne tereny do zabudowy np.: RM - zabudowa zagrodowa, MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ML- zabudowa rekreacji indywidualnej. Ponadto wprowadzenie w planie zakazu zabudowy na terenach rolnych jest prawnie dopuszczalne w ramach władztwa planistycznego. W takim wypadku przyjęcie rozwiązania wynikającego z § 28 pkt 2 lit. a nie może skutkować skutecznym zarzutem naruszenia prawa. Przyjęty w miejscowym planie zakaz lokalizacji zabudowy na terenach rolnych oznaczonych w planie symbolem - R, odpowiada również wymogowi stosowanego standardu, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem określono szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Rada Gminy L. nie zgodziła się ze S. i A. I., że ustalenie na części działki [...] zakazu lokalizowania nowych budynków mieszkalnych i pozostawienia niewielkiej, nie do zagospodarowania powierzchni o symbolu 12 MN, jest niezgodne z obowiązującym i uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. W rozdziale III. 10.2. pn. "Studium-Kierunki" znajduje się bowiem przepis mówiący o ograniczonym prawie budowy wyłącznie poprzez lokalizację obiektów służących obsłudze rolnej i agroturystyce, ale nie oznacza to, że sporządzając plan nie można było takiego zakazu wprowadzić. Nadto odnosząc się do przepisu o lokalizacji obiektów m.in agroturystycznych Rada wyjaśniła, że przepis ten nie był określony w studium jako nakaz wprowadzenia zabudowy agroturystycznej, zatem zgodność planu ze studium została zachowana. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości S. i A. I. skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że kwestionowane przez nich ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania przez nich nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Mogą oni bowiem rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, tj. część działki zlokalizowana jest na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zatem możliwa jest realizacja inwestycji na części działki. Dlatego skarżąca kasacyjnie uważa, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności wskazywanymi przez S. i A. I. ustaleniami zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. Ustalenia przyjęte w planie są zgodne z polityką przestrzenną gminy wyrażoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., procedura uchwalenia planu została zachowana, nie doszło też do naruszenia władztwa planistycznego Gminy w zakresie przyjętych rozwiązań planu i zakresie objętym skargą, w tym szczegółowych rozwiązań dotyczących zakazu zabudowy na terenach rolnych, w odniesieniu do obowiązującego prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. i A. I. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania. S. i A. I. zarzucili, że Gmina L. twierdząc, że zakaz zabudowy na ich terenach rolnych wynika z racjonalnej polityki Gminy, narusza uchwalone przez siebie wcześniej studium, albowiem politykę Gminy określa właśnie to studium. Gmina dokonała zatem samodzielnej, nieuprawnionej i tendencyjnej interpretacji przepisów studium, zwłaszcza że w swym uzasadnieniu powołuje się na obowiązek zgodności planu ze studium. Za nietrafny S. i A. I. uznali zarzut nieuczestniczenia przez nich w dyskusji publicznej nad tworzeniem planu oraz niezłożenia uwag. Ich zdaniem składanie takich uwag jest bezprzedmiotowe, gdyż rozstrzygnięcia Wójta w przedmiocie uwag czy wniosków stron dotkniętych negatywnie planem, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ponadto Gmina posiadała wiedzę o ich zamiarach inwestycyjnych, albowiem 27 sierpnia 2010r. wydała im prawomocną decyzję o warunkach zabudowy, zezwalającą na wybudowanie na spornym terenie czterech budynków mieszkalnych (agroturystycznych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona. W skardze kasacyjnej podniesione zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-3, 6-7, 9-10 oraz art. 6, a także art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. W niniejszej sprawie podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wskazał jedynie na wymienione przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Radę Gminy L. brak zatem powiązania zarzutów naruszenia prawa przez organ administracyjny z naruszeniem prawa przez Sąd pierwszej instancji. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, NSA w niniejszej sprawie potraktował podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jako zarzuty nieprawidłowego odczytania przez Sąd administracyjny pierwszej instancji w procesie konstruowania materialnoprawnego wzorca kontroli rozstrzygnięcia organu administracyjnego norm zawartych we wskazanych w skardze przepisach prawa materialnego, co doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracyjny powyższych przepisów materialnych i uwzględnienia skargi przez Sąd, zamiast jej oddalenia. Tak zidentyfikowane zarzuty naruszenia prawa materialnego stanowiły przedmiot rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Nieuzasadnione są podniesione w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-3, 6-7, 9-10 oraz art. 6, art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zestawienie treści planu i studium wskazuje na ich sprzeczność i oznacza, że poprzez wprowadzenie w planie całkowitego zakazu lokalizowania nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem R, Rada Gminy L. nadużyła władztwa planistycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zestawienie treści uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. z treścią uchwały Rady Gminy L. z dnia 3 listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Zdziechów, Stanisławów Nowy, Stanisławów Stary i Albertów w Gminie L. prowadzi do wniosku, że nie spełnione zostały warunki przewidziane w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na datę podjęcia przez Radę Gminy L. uchwały z dnia 3 marca 2008r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym L. w Gminie L., wzorcem normatywnym kontroli legalności zaskarżonej uchwały o planie winna być ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), tj. przed dniem 21 października 2010r. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014r., II OSK 1014/13). W art. 4 ust. 2 noweli sformułowano regułę intertemporalną, zgodnie z którą do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego powodu do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed wejścia w życie powyższej zmiany, w tym art. 20 ust. 1, który przewidywał, że "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...)". Z kolei art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Art. 1 ust. 2 pkt 1-3, 6-7, 9-10 określa wymagania, które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś z art. 15 ustawy wynika, że projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, sporządza się zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Powyższy wzorzec kontroli został prawidłowo zastosowany przez Sąd I instancji do oceny zgodności z prawem zakwestionowanego w niniejszej sprawie § 28 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Przepis ten przewiduje dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami R w zakresie kształtowania zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu "utrzymanie istniejącej zabudowy i zakaz lokalizowania nowych budynków". Natomiast studium w rozdziale III.10. zatytułowanym "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej" w punkcie III.10.2. dla terenów w oznaczeniu R na rysunku studium wprowadza m.in. "ograniczone prawo zabudowy wyłącznie poprzez lokalizację obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej i agroturystyce". Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że treść przytoczonego § 28 pkt 2 lit. a uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Zdziechów, Stanisławów Nowy, Stanisławów Stary i Albertów w Gminie L. pozostaje w sprzeczności z treścią uchwały z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Trafnie uznał Sąd I instancji, że zestawienie treści planu i treści studium wskazuje na ich sprzeczność, gdyż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ wprowadził całkowity zakaz lokalizowania nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem R, podczas gdy w studium na tym obszarze dopuszczona została lokalizacja obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej i agroturystyce. Treść studium nie budzi wątpliwości co do tego, że intencją uchwałodawcy było dopuszczenie na tym obszarze zabudowy służącej obsłudze gospodarki rolniczej oraz agroturystyce. Wynika to wyraźnie z przytoczonego powyżej punktu III.10.2. studium i jest potwierdzone także w treści innych przepisów studium. Podstawowe kierunki polityki przestrzennej gminy L. zostały sformułowane już we Wprowadzeniu do studium (punkt I), gdzie wskazano konieczność zapewnienia możliwości stworzenia nowych terenów rekreacji i mieszkalnictwa oraz przekształcania terenów zabudowanych w formie rozproszonej na tereny o zabudowie bardziej intensywnej z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe i usługowe (str. 3 studium). Także w dalszej treści studium wielokrotnie wyraźnie podkreśla się, że w sferze polityki zagospodarowania przestrzennego cel zrównoważonego rozwoju gminy realizowany będzie m. in. "przez promowanie ekologicznych kierunków na wybranych obszarach (ekoturystyka, ekorolnictwo)" oraz że "przyjmuje się tendencję w ochronie przyrody polegającą na stopniowym ograniczaniu tempa tworzenia nowych obszarów chronionych na rzecz rozwoju takich form ochrony przyrody, które nie powodują wyłączania obszarów z ich normalnego wykorzystywania. Ochrona przyrody na tych obszarach powinna polegać na wprowadzaniu szczególnych instrumentów ekonomicznych, na ekologicznie ukierunkowanych programach strukturalnych i programach polityki rolnej oraz na tworzeniu zachęt do rozwoju łagodnych ekologicznie form turystyki" (str. 10 studium). W studium podkreśla się, że "W istniejącej, trudnej sytuacji rolnictwa na specjalną uwagę zasługuje problem produkcji rolnej i kierunków rozwoju rolnictwa z podkreśleniem możliwości wykorzystania istniejącego potencjału", dlatego w studium "podjęto problemy (...) przede wszystkim dla dokonania zmian gospodarczych w sferze rolnictwa na działalność służącą obsłudze rolnictwa lub zmiany kierunku na działalność pozarolniczą." (str. 11 studium). Zwrócono uwagę, że "Gmina L. jest gminą o charakterze typowo rolniczym. W ostatnich latach wzrasta znaczenie funkcji wypoczynkowo - rekreacyjno - turystycznej w oparciu o walory krajobrazowe, kompleksy leśne, pomniki przyrody, zabytki. Rozwija się działalność agroturystyczna." (str. 16 studium) oraz że gmina ta "leży w strefie, (...) narastającej koncentracji potencjału cywilizacyjno ekonomicznego konkurencyjnego w skali gospodarki europejskiej", a także "w potencjalnym paśmie przyspieszonego rozwoju" (str. 17 studium). W Studium za ważkie elementy uwarunkowań zewnętrznych uznano m.in. "aktywizację i rozbudowę bazy turystycznej na terenach szczególnie atrakcyjnych w tym Gminy L." (str. 21 studium). W części III studium w ramach Kierunków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy L. "przyjmuje się jako generalną zasadę zachowanie ciągłości w kształtowaniu zabudowy" (str. 66 studium) wskazując, że ponieważ część ustaleń poprzedniego studium i planu miejscowego obowiązującego do 31 grudnia z 2003r. "stała się już treścią wydawanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd zawarte w tych dokumentach parametry powinny być w dalszym ciągu honorowane" oraz podkreślono, że "Istotna zmiana w zagospodarowaniu, to powstanie terenów zamieszkania letniskowego i stałego pobytu na terenach lasów i terenach rolnych oraz w terenach przyleśnych" (str. 67 studium). Ochroną tj. "wyznaczeniem terenów chronionych przed zabudową" objęto przede wszystkim "tereny rolne, w tym gleb chronionych I - III i IV klasy oraz gleb organicznych" (str. 67 studium). W studium przewidziano również, że "Aby zaktywizować przestrzenny rozwój Gminy L. należy nadać priorytet (...) m.in. wyposażaniu w sieci infrastruktury technicznej obszarów zabudowanych lub przeznaczonych na cele zabudowy na terenach wiejskich, a szczególnie w rejonach o dużych walorach przyrodniczych (str. 69 studium). Z tego powodu w ramach "Kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów" (Część III.1) "w zakresie zmian w strukturze przestrzennej Gminy L. oraz w przeznaczaniu terenów nastąpi zwiększenie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i letniskową z usługami wraz z wyznaczeniem w obrębie każdej działki (nieruchomości) powierzchni aktywnej przyrodniczo nie mniej niż 50% działki (nieruchomości).", a "w studium podejmuje się ustalenia poprzez (...) preferowanie gospodarstw agroturystycznych" (str. 71 studium). W studium podkreślono też, że "Zespół Lutomiersk – Kazimierz, główny obszar koncentracji zainwestowania gminy, poprzez swój układ urbanistyczny i charakter zabudowy predysponowany jest do przywrócenia formalnego statusu miejskiego" (str. 71), natomiast "Zmiany w sposobie użytkowania terenu poprzez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej dotyczyć mogą terenów planowanych do zagospodarowania letniskowego i np. agroturystycznego, zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo – usługowej" (str. 73 studium). W studium sprecyzowano również jakie tereny zostały wyłączone spod zabudowy wskazując m.in., że "wyznacza się tereny rolnicze – upraw i terenów łąk, przy czym zakazem zabudowy należy objąć grunty klas począwszy od klasy III b do I i grunty gleb organicznych nie objętych zabudową na rysunku Studium – Kierunki zagospodarowania przestrzennego." (str. 70-71 studium). W ramach części III.2.1. "Uściśleń dla poszczególnych terenów" za "Strefę ochrony wartości rolniczych" z zakazem zabudowy nie związanej z rolnictwem uznano "tereny rolne, w tym gleb chronionych I - III i IV klasy oraz gleb organicznych" (str. 75 studium). Z powyżej przytoczonej treści studium wynika zatem w sposób niewątpliwy, że dla terenów o oznaczeniu R studium dopuszczało prawo zabudowy, z tym że ograniczone wyłącznie do obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej i agroturystyce. W ten sposób zrealizowano przyjęte w studium założenia polityki przestrzennej gminy L. zmierzające do ochrony jedynie gleb o najwyższej jakości (klasy I-IV) oraz dokonania zmian gospodarczych w sferze rolnictwa na działalność służącą obsłudze rolnictwa lub zmiany kierunku na działalność pozarolniczą oraz aktywizację i rozbudowę bazy turystycznej, ze szczególnym uwzględnieniem agroturystyki. W studium jednoznacznie wyznaczono kierunek kształtowania infrastruktury terenu o symbolu R poprzez wprowadzenie ograniczonego prawa zabudowy. A zatem treść § 28 pkt 2 lit. a planu zakładająca "utrzymanie istniejącej zabudowy i zakaz lokalizowania nowych budynków" jest sprzeczna ze studium. Biorąc dodatkowo pod uwagę słabą jakość gleb na spornym terenie (V i VI klasy), uzasadnienia dla takiego odstępstwa od ustaleń III.10.2. studium nie stanowiły też przepisy studium akcentujące wymóg ochrony gleb najwyższej jakości. Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że zakwestionowana treść planu stanowiła dozwolone uszczegółowienie studium. Rzeczywiście pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego istnieje różnica co do ich charakteru prawnego i stopnia szczegółowości. Art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Z art. 9 ust. 5 wynika zaś, że studium nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, jest zatem aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne) oraz długofalową politykę przestrzenną gminy. Ma ono określać zakres ustaleń planu oraz pewne ogólne założenia przestrzenne. Konkretyzacja zaś tych ustaleń następuje w dalszej fazie prac planistycznych, przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy. Studium ma zatem z założenia być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Z.Niewiadomski (red), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Zasadniczo inna jest wprawdzie moc i charakter prawny planu miejscowego, który jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 14 ust. 8 u.p.z.p przewiduje, że jest to akt prawa miejscowego), a inne znaczenie i charakter studium. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi wyraz władztwa planistycznego, podczas gdy studium nakreśla kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym zasad zagospodarowania przestrzennego terenów, które mają być objęte planem miejscowym. Z treści przytoczonych już powyżej przepisów art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika jednak, że pomiędzy studium i planem miejscowym musi istnieć ścisły związek, a ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne z treścią studium. Rada gminy uchwalając studium, wyznacza ogólne kierunki polityki przestrzennej, którymi następnie jest związana podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże zatem co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i w tym zakresie postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Podkreślić jednak należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest zatem od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 32/08 - ONSAiWSA 2009/4/72, LEX nr 510231). Jeżeli zatem uchwalone przez Radę Gminy L. studium, kierując się zasadami polityki przestrzennej gminy, ogranicza prawo zabudowy terenów rolnych, dopuszczając jednak wyjątki od zakazu zabudowy zgodne z kierunkami tej polityki, to za niezgodne z prawem uznać należy naruszenie tych zasad przez Radę Gminy L. w miejscowym planie, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy niedopuszczającego tych wyjątków. Taka treść planu oznacza bowiem naruszenie założonych uprzednio przez radę gminy ogólnych kierunków polityki przestrzennej, a zatem w konsekwencji prowadzi do niezgodności ze studium planu, którego zadaniem jest uszczegółowienie studium, co jednak nie może prowadzić do jego naruszenia. Określone obszary gminy mogą być objęte w planie miejscowym zakazem zabudowy, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gmina wyłączy je spod zabudowy. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją treści studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego rada gminy może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zmian w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany, można dokonać jedynie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie oznacza to jednak, że władztwo planistyczne gminy jest absolutne. Władztwo planistyczne nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą, przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu, a zatem również przy zachowaniu wynikającego z art. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymogu zgodności planu ze studium. Z powyższych powodów za nieuzasadniony uznać zatem należy również podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie dość wnikliwe i wyczerpujące uzasadnienie i przyjęcie przez Sąd I instancji poglądu, że ustalenia studium powinny być wprost przenoszone do planu miejscowego i całkowicie się z nim pokrywać oraz iż wszelkie doprecyzowanie i uszczegółowienie przez plan zasad zawartych w Studium przez maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych jest niedopuszczalne. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wyraził poglądu o zakazie doprecyzowania i uszczegółowienia przez plan zasad zawartych w studium, lecz jedynie zaakcentował wymóg zgodności planu ze studium, czego podstawę prawną stanowią art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że sprzeczna ze studium treść § 28 pkt 2 lit. a planu stanowiła naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością czyli przewidzianymi w nim ustaleniami. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Z. Niewiadomski, "Zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", art. 9, str. 89, Warszawa 2013). Nie można odmówić uznania za nieważną uchwały o planie miejscowym, gdy nie jest ona zgodna ze studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2490/11). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.