II OSK 780/15

Dnia 15 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 509/14 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 509/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I oddalił skargę J. J. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania, a w pkt II przyznał od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Krakowa, prowadząc wszczęte z wniosku J. Z. postępowanie w sprawie o wymeldowanie J. J. z miejsca pobytu stałego z lokalu przy ul. K. w Krakowie (dalej również jako "lokal"), decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. orzekł o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego z tego lokalu. Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na skutek skargi skarżącej, wyrokiem z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 2393/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2003 r. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., ponownie orzekł o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc jednocześnie o zawieszenie przedmiotowego postępowania z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym sprawy z powództwa skarżącej przeciwko J. Z. o przywrócenie naruszonego posiadania wyżej wymienionego lokalu. Wniosek ten został oddalony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. (prawomocnie na skutek wyroku NSA z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2378/10). Rozpatrując odwołanie skarżącej, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Małopolski uznał, że z uwagi na okres, jaki upłynął od czasu wydania przez Prezydenta Miasta Krakowa zaskarżonego rozstrzygnięcia, zachodzi konieczność uchylenia w całości decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2009 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, gdyż pozwoli to na ustalenie aktualnego stanu faktycznego w sprawie. Wojewoda wskazał, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie uzupełniające w formie rozprawy administracyjnej oraz udzielił wskazówek co do sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego. Na skutek skarg skarżącej oraz uczestnika postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1129/12, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), nie wykazując przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda Małopolski zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca kilkanaście lat temu samodzielnie opuściła lokal przy ul. K. – w którym zamieszkiwała wraz z uczestnikiem postępowania, tj. jej ówczesnym mężem – i do tego lokalu nie powróciła. Organ zauważył, że w wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I ACa 1205/07, na skutek apelacji od wyroku orzekającego rozwód, określono, że "przez czas wspólnego zamieszkiwania rozwiedzionych małżonków w lokalu nr [...] przy ul. K. w Krakowie skarżąca będzie korzystała z największego pokoju w tym mieszkaniu, zaś uczestnik postępowania z dwóch pokoi mniejszych i łazienki, a z kuchni, łazienki i przedpokoju rozwiedzeni małżonkowie korzystać będą wspólnie". Pomimo takiego brzmienia orzeczenia skarżąca nie zamieszkała w tym mieszkaniu. Organ uznał zatem, że opuszczenie przez skarżącą przedmiotowego lokalu było jej świadomą i dobrowolną decyzją, niewynikającą z bezprawnego działania osób trzecich. Na powyższą decyzję J. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wywodziła, że nieprawdą jest, jakoby dobrowolnie opuściła opisane wyżej mieszkanie. Oświadczyła, że J. Z. przywłaszczył sobie mieszkanie i nie dopuszcza jej do niego, pomimo treści wyroku rozwodowego. W ocenie skarżącej, organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania i nie przeprowadził niezbędnej wizji lokalnej. Skarżąca podniosła, że J. Z. włamał się do jej pokoju i opróżnił go, a w 2003 r. pobił ją brutalnie, za co został skazany. Następnie J. Z. skarżącą wymeldował. Skarżąca podkreśliła, że jest ofiarą przemocy domowej. Do skargi dołączyła szereg dokumentów związanych z postępowaniem karnym toczącym się przeciwko J. Z. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. uczestnik postępowania J. Z. podał, że został uniewinniony od zarzutów związanych z pobiciem skarżącej. Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.; dalej u.e.l.). Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.e.l., organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Sąd podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że o opuszczeniu stałego miejsca zamieszkania można mówić, gdy jest ono dobrowolne i ma charakter trwały. Za dobrowolne opuszczenie lokalu uznaje się też sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca przestała przebywać w lokalu przy ul K. w 1998 r. oraz że opuszczenie przez skarżącą lokalu nosi cechę dobrowolności, ponieważ pomimo wskazywania na zawłaszczenie lokalu przez J. Z. i stosowanie wobec niej przemocy fizycznej, skarżąca opuściła lokal podejmując autonomiczną decyzję i nie powołała się na żadną fizyczną przeszkodę w powrocie do mieszkania. Na mocy wyroku rozwodowego skarżącej przysługiwało prawo do korzystania z największego pokoju w tym mieszkaniu, a z kuchni, łazienki i przedpokoju rozwiedzeni małżonkowie mieli korzystać wspólnie. W opinii Sądu, nawet jeżeli J. Z. utrudniał skarżącej korzystanie z mieszkania powinna ona skierować wspomniany wyrok na drogę postępowania egzekucyjnego, a nieskorzystanie z tej możliwości jest równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem mieszkania. Ponadto z pisma Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza wynika, że J. Z. został uniewinniony od zarzucanych mu czynów. Sąd I instancji podkreślił, że wymeldowanie jest jedynie potwierdzeniem określonego faktu i stanowi następstwo opuszczenia dotychczasowego miejsca zameldowania. W wyniku wymeldowania osoba podlegająca wymeldowaniu nie traci tytułu prawnego do nieruchomości – nie przestaje być jej właścicielem bądź współwłaścicielem. Jest wyłącznie ewidencyjną czynnością odzwierciedlającą stan faktyczny. Nic nie stoi na przeszkodzie aby skarżąca uzyskała ponowne zameldowanie w przedmiotowym mieszkaniu, o ile faktycznie znowu w nim zamieszka i będzie w nim przebywać z zamiarem stałego pobytu. Dopóki ten stan się nie ziści nie ma potrzeby aby fikcyjnie utrzymywać zameldowanie skarżącej pod wspomnianym adresem. W ocenie Sądu I instancji, Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji precyzyjnie przedstawił przebieg postępowania, w którego toku podjęto wszelkie czynności zmierzające do ustalenia, czy skarżąca przebywa w miejscy swojego zameldowania, a jeśli nie, to z jakiego powodu. Wobec uznania, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w tej sprawie spełnia kryteria z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującym przepisom prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę oddalił. J. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o uchylenie jego pkt I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 u.e.l. i przyjęcie, że skarżąca opuściła miejsce stałego pobytu dobrowolnie, podczas gdy nastąpiło to w wyniku bezprawnych działań J. Z., a także pominięcie przesłanki "trwałości" opuszczenia lokalu w kontekście art. 15 ust. 2 u.e.l.; - naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określanego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, na co wskazuje w szczególności wyraźnie odstąpienie przez organ od szczegółowej analizy dowodów, oparcie decyzji wyłącznie na niekorzystnych dla skarżącej zeznaniach J. Z., pominięcie faktu wytoczenia przez skarżącą powództwa posesoryjnego przeciwko J. Z. i oparcie się na nieaktualnym materiale dowodowym sprzed wielu lat. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Zarzuty te jednak nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, kwestionowany przez nią wyrok został podjęty z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że skarżąca opuściła miejsce stałego pobytu dobrowolnie, podczas gdy nastąpiło to w wyniku bezprawnych działań J. Z., a także pominięcie przesłanki "trwałości" opuszczenia lokalu w kontekście art. 15 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określanego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, na co wskazuje w szczególności wyraźnie odstąpienie przez organ od szczegółowej analizy dowodów, oparcie decyzji wyłącznie na niekorzystnych dla skarżącej zeznaniach J. Z., pominięcie faktu wytoczenia przez skarżącą powództwa posesoryjnego przeciwko J. Z. i oparcie się na nieaktualnym materiale dowodowym sprzed wielu lat. Odnosząc się do pierwszego z tych zarzutów – naruszenia prawa materialnego – zauważyć wypada, że stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie zostały spełnione, wynikające z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przesłanki stanowiące podstawę do wydania decyzji o wymeldowaniu skarżącej z miejsca pobytu stałego. Jak podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić wtedy, gdy ma ono charakter trwały i dobrowolny. O trwałości opuszczenia miejsca pobytu świadczy upływ czasu, to jest okres pozostawania poza miejscem dotychczasowego pobytu. O dobrowolności opuszczenia decyduje natomiast samodzielna rezygnacja z przebywania pod danym adresem, niewywołana przymusem fizycznym albo psychicznym innej osoby (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1054/13 – LEX nr 1510722). W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie opuściła przedmiotowy lokal kilkanaście lat przed wydaniem ostatecznej decyzji o jej wymeldowaniu. Tak długi czas, który upłynął od opuszczenia lokalu świadczy o trwałości tego opuszczenia, a brak podejmowania przez tyle lat skutecznych czynności mających na celu powrót do mieszkania wskazuje, że niezależnie od przyczyn, które do stanu takiego doprowadziły skarżąca kasacyjnie faktycznie zrezygnowała z przebywania w przedmiotowym lokalu. Pomimo bowiem posiadania wyroku umożliwiającego jej zamieszkiwanie w miejscu zameldowania możliwości tej dotychczas nie wyegzekwowała. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II OSK 439/15, jeśli rzeczywistym zamiarem danej osoby jest stałe zamieszkiwanie w lokalu, to powinna ona podjąć we właściwym czasie określone środki prawne w celu rozwiązania problemu i powrotu do lokalu. Podkreślić wypada, że wymeldowanie skarżącej nie pozbawia jej możliwości powrotu do mieszkania i ponownego w nim zameldowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że ewidencja ludności ma charakter jedynie rejestracyjny, a jej celem jest odzwierciedlenie rzeczywistego stanu - faktycznego miejsca pobytu oznaczonej osoby. Utrzymanie zameldowania w lokalu, w którym skarżący faktycznie nie przebywa, stanowiłoby tzw. fikcję meldunkową. Byłoby to sprzeczne z celem instytucji zameldowania, a przede wszystkim z jej rejestrowym (ewidencyjnym) charakterem (por. np. wyroki NSA z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II OSK 439/15; z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2672/11; z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1996/11). Skoro skarżąca kasacyjnie nie przebywa w przedmiotowym lokalu od 1998 r., to już tylko z tego powodu uznać należy, że zostały spełnione przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Sam upływ tak długiego czasu od opuszczenia lokalu (niezależnie od przyczyn tego opuszczenia) świadczy o tzw. fikcji meldunkowej, bowiem nie jest odzwierciedleniem rzeczywistego stanu – faktycznego miejsca pobytu skarżącej, która faktycznie w lokalu tym nie mieszka od kilkunastu lat. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie jest więc w tej sprawie uzasadniony. W tej sytuacji wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a więc świadczące o spełnieniu przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zostały prawidłowo ustalone, przeanalizowane i wyjaśnione przez Sąd I instancji, co znalazło wyraz w motywach skarżonego kasacyjnie wyroku. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zebrany przez organ materiał dowodowy był wystarczający do powyższego ustalenia, co sprawia, że ewentualne dalsze prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem z niespornych w istocie okoliczności wynika, że skarżąca opuściła przedmiotowe mieszkanie w 1998 r. i nie podjęła przez kilkanaście lat skutecznych kroków do ponownego w nim zamieszkania, to w tej sytuacji spełnione zostały przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., nie znajduje zatem w realiach tej sprawy usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.