II OSK 784/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2192/13 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2192/13 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt. 1. uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze w zakresie stwierdzenia nieważności § 20 uchwały oraz załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolem 1 ZL; w pkt 2. stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie wymienionym w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego od południa, zachodu i północy granicą administracyjną miasta P. oraz od wschodu ulicą [...] w części dotyczącej m.in. ustaleń § 20 powyższej uchwały oraz załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolem 1ZL. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że niektóre postanowienia tego planu miejscowego w tym § 20 pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. (uchwały Rady Miejskiej w P.: Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. oraz Nr [...] z dnia [...] września 2009 r.). W istocie bowiem przeznaczenie na cele leśne terenu oznaczonego na planie miejscowym symbolem 1ZL, o którym mowa w § 20 uchwały, jest niezgodne z ustaleniami studium, które definiują tereny te jako przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Organ nadzoru wywiódł również, że w części tekstowej studium określone zostały kierunkowo trzy strefy polityki przestrzennej w obrębie gminy P., tj. strefa "A" stanowiąca strefę intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego, strefę "B" stanowiącą strefę ekstensywnego rozwoju wielofunkcyjnego z dominacją zabudowy jednorodzinnej oraz strefę "C" – ekstensywnego rozwoju mieszkalnictwa jednorodzinnego i rozwoju usług turystycznych. Obszar objęty planem miejscowym zaliczony został do strefy "B", co zgodnie z ustaleniami zawartymi w studium oznacza, że na obszarze tym przewiduje się m.in. dynamiczny rozwój funkcji mieszkaniowej, w formie zabudowy jednorodzinnej oraz na terenie tej strefy wyznacza się szereg obszarów o dominujących funkcjach, w tym tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego, oznaczone na rysunku studium przedstawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego, symbolem "MN". Stosownie do ustaleń zawartych w § 20 uchwały oraz na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren oznaczony symbolem 1ZL stanowi teren lasów, dla których ustalono zakaz lokalizowania wszelkiej zabudowy za wyjątkiem obiektów służących gospodarce leśnej (§ 20 ust. 2 pkt 1 uchwały), podczas gdy z ustaleń części tekstowej i graficznej studium wynika, że stanowią one tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego (jednostka terenowa MN). . W ocenie organu nadzoru wskazane sprzeczności pomiędzy ustaleniami planu a studium, stanowią naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p. uzasadniające stwierdzenie nieważności ustaleń planu miejscowego w odniesieniu do jednostki terenowej 1ZL. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrz Miasta i Gminy P. wywiódł skargę do Sądu, wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej § 20 oraz załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolem 1ZL. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że postanowienia Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. dotyczące zasad zagospodarowania terenów mieszkaniowych i terenów perspektywicznego rozwoju funkcji mieszkaniowej w strefie "B" na terenach o dominacji mieszkalnictwa jednorodzinnego (MN) dopuszczają realizację przez gminę zabudowy wielorodzinnej o funkcji socjalnej na działkach stanowiących własność gminy. Ponadto w strefie tej preferuje się rozwój usług komercyjnych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej wzdłuż podstawowego układu komunikacyjnego oraz adaptuje tereny usługowo-produkcyjne i produkcyjno-magazynowe. Jako funkcje towarzyszące funkcji mieszkaniowej dopuszcza się usługi publiczne o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, a także usługi komercyjne (usługi turystki, sportu i rekreacji, tereny zieleni i tereny użytków rolnych oraz lasy i dolesienia). W ocenie strony skarżącej ustalenie planu miejscowego w części dotyczącej § 20 uchwały oraz załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolem 1ZL są zgodne ze studium, a tym samym spełniony został wymóg określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednostka terenowa 1ZL dotyczy kilku działek leśnych w obszarze określonym w studium jako tereny o dominacji mieszkalnictwa jednorodzinnego (MN), gdzie dopuszcza się lasy i dolesienia jako funkcje towarzyszące zabudowie mieszkaniowej. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, że w myśl art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 tej samej ustawy, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi w sprawach regulowanych tym przepisem uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą zaś wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie. Do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu stanowiącego uprawniona jest gmina, na podstawie uchwały rady a do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielania pełnomocnictw w tym zakresie co do zasady właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent) jako podmiot reprezentujący gminę (wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 294/08, Lex nr 863875). Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2013 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego od południa, zachodu i północy granicą administracyjną miasta P. oraz od wschodu ulicą [...] w części dotyczącej m.in. ustaleń § 20 powyższej uchwały oraz załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolem 1ZL. Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone w dniu 29 lipca 2013 r., zaś Burmistrz Miasta i Gminy P. pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r., które wpłynęło do Wojewody Mazowieckiego w dniu 23 sierpnia 2013 r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lipca 2013 r. Powyższe wskazuje na zachowanie terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu sprzed zmiany z dnia 21 października 2010 r., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Jednostka terenowa 1ZL, której dotyczy § 20 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2013 r., zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2009 r., znajduje się w strefie polityki przestrzennej B. Priorytetem rozwojowym w strefie B jest ekstensywny rozwój wielofunkcyjny z dominacją zabudowy jednorodzinnej. Na terenie strefy B tereny lasów (ZL) występują jako obszary o dominującej funkcji w tym zakresie i jako obszary o funkcji towarzyszącej funkcji mieszkaniowej. W studium zapisano, że na terenach lasów planuje się zachowanie obecnego stanu zagospodarowania, przy czym dopuszcza się ich adaptację do funkcji rekreacyjnej. Ponadto, dopuszcza się zabudowę jako uzupełnienie leśnego wykorzystania terenu (tj. zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarki leśnej i ochrony przyrody). Ten ostatni zapis Studium (punkt VI.2.1.) odnosi się zarówno do terenów lasów o funkcji dominującej na danym obszarze, jak i do terenów lasów o funkcji towarzyszącej funkcji mieszkaniowej. Bez względu na to, czy teren leśny pełni funkcję dominującą, czy też funkcję towarzyszącą funkcji mieszkaniowej, nadal jest to ta sama funkcja terenu leśnego. Jak wynika ze skargi, jednostka terenowa 1ZL obejmuje kilka działek leśnych. W Studium działki te znajdują się na terenie o dominacji mieszkalnictwa jednorodzinnego (MN), gdzie jako funkcję towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej dopuszcza się m.in. lasy. Realizacja tego zapisu Studium w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nastąpiła poprzez zapis § 20 oraz oznaczenie na rysunku planu obszaru symbolem 1ZL. W ocenie Sądu I instancji uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. w części dotyczącej ustaleń § 20 oraz załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolem 1ZL, jest zgodna z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 (w brzmieniu sprzed zmiany z dnia 21 października 2010 r.) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł organ i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1. w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dalej ustawa o upzp, art. 28 ust. 1 ustawy o u.p.z.p; co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że ustalenia planu w zakresie jednostki terenowej 1 ZL są zgodne z ustaleniami studium; 2. w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej, a w szczególności poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do statusu działek wchodzących w skład jednostki terenowej 1 ZL oraz w odniesieniu do błędnie poczynionych ustaleń stanu faktycznego w zakresie ustaleń studium, które nie dotyczą obszaru objętego planem miejscowym. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w przypadku uznania, że nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. opcjonalnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą i przekazanie do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a., 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie podziela stanowiska prezentowanego przez WSA w Warszawie, w zakresie przytoczonego w uzasadnieniu wyroku, i będącego podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji, stopnia związania ustaleń planu miejscowego, dla terenu oznaczonego symbolem 1 ZL, o którym mowa w § 20 uchwały, z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta gminy P., w związku z błędnym ustaleniem, przez Sąd I instancji, stanu faktycznego. Sąd I instancji błędnie przyjął, że działki wchodzące w skład jednostki terenowej 1 ZL są działkami leśnymi, strona skarżąca bowiem przeznaczyła działki niebędące działkami ewidencyjnie leśnymi, pod tereny lasów, zaś działki ewidencyjnie leśne pod tereny zabudowy mieszkaniowej. Organ powoływał się przy tym na dyspozycję art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego jednoznacznie wynika, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków". Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu planistycznym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy w toku procedury planistycznej mają obowiązek opierać się na danych wynikających z tej ewidencji, nie zaś innych danych, w tym m.in. wynikających z map sytuacyjnych, które nie uzyskały statusu urzędowego i oficjalnego źródła informacji, co do rodzaju użytku gruntowego, czy też własnego oglądu terenu. Sąd błędnie przyjął, że przedmiotowe działki stanowią lasy i grunty leśne, a to w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że skoro studium na terenie o dominacji mieszkalnictwa jednorodzinnego (MN), gdzie jako funkcję towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej dopuszcza się m.in. lasy, to realizacja tego zapisu nastąpić mogła poprzez : - wyznaczenie terenów z przeznaczeniem pod lasy (jednostka terenowa 1 ZL), na gruntach, które zgodnie z zapisami ewidencji gruntów, nie są lasami ani gruntami leśnymi; - wyznaczenie terenów z przeznaczeniem pod zabudowę (jednostka terenowa 7 MN), na gruntach, które, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów, są głównie lasami oraz gruntami leśnymi, co oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że: - lasy, jako funkcja towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, o której mowa w studium, ma być realizowana w ramach gruntów nie podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.), a więc na gruntach ewidencyjnie nieleśnych; - funkcja mieszkaniowa, jako dominująca, w studium, ma być realizowana na gruntach ewidencyjnie leśnych. Skarżący kasacyjnie wskazuje, iż stosownie do ustaleń zawartych w § 20 ust. 2 pkt 1 uchwały, w ramach terenu oznaczonego symbolem 1 ZL plan wprowadził zakaz lokalizowania wszelkiej zabudowy z wyjątkiem obiektów służących gospodarce leśnej oraz dopuścił do realizacji liniowych i obszarowych elementów obsługi ruchu rekreacyjnego (quod vide § 20 ust. 2 pkt 2 uchwały) mimo, że teren ten zgodnie z ustaleniami studium znajduje się w strefie przewidzianej w studium jako teren funkcyjnie przewidziany pod zabudowę. Sąd zupełnie zdaniem skarżącego pominął, że skoro lasy dopuszczone zostały w studium na terenie MN jedynie jako funkcja towarzysząca oznacza to wyłącznie współwystępowanie, współegzystowanie z zabudową mieszkaniową, która zgodnie ze studium musi dominować na tym obszarze. Tym samym skoro studium wyznacza teren pod zabudowę, formułując jednocześnie parametry zagospodarowania, to nie można uznać, że dla terenów tych możliwe jest wprowadzenie w planie miejscowym zakazu zabudowy. Wprowadzenie w planie miejscowym zakazu zabudowy należy do jednej z największych ingerencji w prawa własności, w związku z tym winno w sposób jednoznaczny wynikać z ustaleń studium. W ocenie skarżącego kasacyjnie sąd I instancji w sposób nieuprawniony zakwalifikował ustalenia studium dotyczące terenów ZL, wyznaczonych jako oddzielnie wyodrębnione jednostki strukturalno przestrzenne jako ustalenia dla terenów mieszkalnictwa jednorodzinnego ( MN). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że mając na względzie art. 4 ust.2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Dz.U.2010.130.871) w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed tej zmiany tj. sprzed 21.10.2010r. Objęte podstawą kasacyjną przepisy stanowią, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), przy czym rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ) Należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Natomiast w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jednocześnie przypomnieć trzeba, że w myśl art. 9 ust. 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11). W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1028/07) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. W rozpoznawanej sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie jednostki terenowej 1 ZL, o której mowa w kwestionowanym § 20 uchwały, pozostają w sprzeczności z regulacjami, zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P., odnoszącymi się do tego obszaru, który oznaczono jako strefę B ekstensywnego rozwoju wielofunkcyjnego z dominacją zabudowy jednorodzinnej, w części określonej, jako tereny o dominacji mieszkalnictwa jednorodzinnego oznaczone symbolem MN. Na terenach dominacji mieszkalnictwa jednorodzinnego(MN) przewiduje się dynamiczny rozwój funkcji mieszkaniowej, określono szczegółowe zasady zagospodarowania, parametry poszczególnych działek, wysokość zabudowy. Na terenach o dominacji mieszkalnictwa jednorodzinnego dopuszcza się także realizację przez gminę zabudowy wielorodzinnej o funkcji socjalnej na terenach należących do Gminy, preferuje się rozwój usług komercyjnych, towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, adaptuje się tereny usługowo produkcyjne, produkcyjno magazynowe. Jednocześnie wskazuje się na dopuszczalność funkcji towarzyszących w postaci m.in. terenów użytków rolnych oraz lasów i dolesień (VI.2.2.b. Studium). Tymczasem stosownie do ustaleń zawartych w § 20 planu teren oznaczony symbolem 1ZL, stanowi teren lasów, dla których ustalono "zakaz lokalizowania wszelkiej zabudowy z wyjątkiem obiektów służących gospodarce leśnej" (§ 20 ust. 2 pkt 1 uchwały). Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że zasady zagospodarowania strefy ekstensywnego rozwoju wielofunkcyjnego z dominacją zabudowy jednorodzinnej w strefie B, zawarte w Dziale VI.2. studium obowiązują łącznie. Stąd nieuprawniony jest pogląd Rady Miasta, że skoro w Dziale VI.2.2.b. na terenach określonych w studium, jako tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego (MN) dopuszcza się m.in. tereny użytków rolnych oraz lasy i dolesienia, to możliwe jest wprowadzenie do ustaleń planu miejscowego zakazu zabudowy. Z ustaleń studium jednoznacznie wynika bowiem, że na terenach o dominacji mieszkalnictwa jednorodzinnego (MN), lasy dopuszczone są jedynie jako funkcja towarzysząca funkcji mieszkaniowej, nie zaś jako funkcja ją zastępująca. Ma rację skarżący kasacyjnie, iż przyjęcie dopuszczalności na terenach oznaczonych w studium jako MN zakazu zabudowy skutkowałoby w istocie niedopuszczalną zmianą funkcji głównej przez funkcję towarzyszącą. Tymczasem określenie funkcja towarzysząca ma oznaczać współwystępowanie, egzystowanie wspólnie z funkcją główną. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, iż wynikający ze studium dla terenów leśnych zakaz realizacji obiektów kubaturowych za wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną (VI.2.2.c.- str. 41) odnosić należy wyłącznie do terenów leśnych, oznaczonych w studium jako odrębna, samodzielna jednostka terenowa. Skoro działki oznaczone w planie symbolem ZL, znajdują się w studium na obszarze, gdzie lasy mogą mieć charakter wyłącznie funkcji towarzyszących, odnosząca się doń norma zawarta w §20 planu jako niezgodna ze studium podlegać musi stwierdzeniu nieważności, jak słusznie rozstrzygnął Wojewoda Mazowiecki w swym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...]lipca 2013r. Zgodzić należało się ze skarżącym kasacyjnie, który wywiódł, że sąd I instancji w sposób nieuprawniony zakwalifikował ustalenia studium odnoszące się do terenów ZL, wyznaczonych jako oddzielne wyodrębnione jednostki strukturalno-przestrzenne jako ustalenia dla terenów mieszkalnictwa jednorodzinnego(MN). W niniejszej sprawie zatem jak słusznie zarzucił skarżący kasacyjnie doszło do naruszenia norm zawartych w art. 9 ust.4, art. 15 ust.1, art. 17 pkt.4, art. 20 ust.1, art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w przepisie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.