II OSK 790/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Henryk Ożóg, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Niemodlin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Op 444/04 w sprawie ze skargi Gminy Niemodlin na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia 13 października 2004 Nr PN.III.LP-0911-4-1/2004 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Op 444/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Gminy Niemodlin na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia 13 października 2004 r., nr PN.III.LP-0911-4-1/2004 w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Jak podał Sąd w uzasadnieniu, na sesji Rady Miejskiej w Niemodlinie, w dniu 27 kwietnia 2004 r. Rada nie przyjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego H. M. Pismem z dnia 16 lipca 2004 r. Wojewoda Opolski wezwał Radę Miejską w Niemodlinie do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego H. M. w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. W dniu 27 września 2004 r. Wojewoda Opolski przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomienie o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w związku z faktem, iż radny ten w ustawowym terminie nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Niemodlin. Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 października 2004 r. Wojewoda Opolski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego H. M. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru przywołał regulację art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radny nie może prowadzić działalności na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, a jeśli prowadził taką działalność przed rozpoczęciem wykonywania mandatu winien tego zaprzestać w ciągu trzech miesięcy od złożenia ślubowania. Zarządzenie zastępcze zostało doręczone Radzie Miejskiej w Niemodlinie w dniu 14 października 2004 r. Na powyższe zarządzenie Gmina Niemodlin złożyła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny Opolu oddalił jako bezzasadną. W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że działalnością gospodarczą jest m.in. zarobkowa działalność usługowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Działalność radnego H. M., polegająca na prowadzeniu na własny rachunek kursów nauki jazdy, stanowiła zarobkową działalność usługową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły w rozumieniu art. 24f ust. 1 i art. 24f ust. la ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806 ze zm.). Sąd I instancji stwierdził, że kolejną przesłanką wygaśnięcia mandatu jest korzystanie z mienia jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku mienia gminnego (sali Ośrodka Kultury w Niemodlinie), do celów prowadzonej działalności. W odniesieniu do terminu wygaśnięcia mandatu radnego, Sąd I instancji przyjął, że termin określony w art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. -Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), jak również w art. 9 ustawy nowelizującej z dnia 23 listopada 2002 r. jest terminem instrukcyjnym, co oznacza, że rada może podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu także po upływie jednego miesiąca od dnia upływu terminu do wykonania przez radnego obowiązku zaprzestania działalności. Z omawianą kwestią wiąże się problem terminu w jakim wojewoda powinien wezwać organ gminy do podjęcia powyższej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprawdzie nie określa tego terminu, ale z jego konstrukcji wynika, że wojewoda powinien wezwać organ gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy o niepodjęciu przez organ gminy uchwały w wymaganym terminie. W niniejszej sprawie organ nadzoru zachował warunek niezwłocznego skierowania wezwania do podjęcia uchwały i następnie, po bezskutecznym upływie wezwania, niezwłocznego wydania zarządzenia zastępczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Niemodlin, reprezentowana przez radcę prawnego Z. C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty naruszenia przepisów: - prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, poprzez przyjęcie, że występuje naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego - po zaprzestaniu prowadzenia tej działalności oraz, że wcześniejsze zaprzestanie tej działalności nie stoi na przeszkodzie w wydaniu zarządzenia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu w oparciu o art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji, * prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie także wówczas, gdy prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego przez radnego ustało przed wydaniem zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Opolskiego, * przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez to, iż w toku postępowania Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że zarządzenie zastępcze wojewody z dnia 13 października 2004 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego H. M. nie posiada prawidłowo podanej podstawy prawnej co jest sprzeczne z art. 107 § 1 i art. 7 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 107 Kpa w związku z art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji gdy nie dość, że przepisów Kpa sąd administracyjny nie stosuje to w niniejszej sprawie również zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło nie w trybie przepisów Kpa a w oddzielnym trybie, regulowanym ustawą z dnia 7 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a nadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przedmiotowe rozstrzygnięcie nie było pozbawione podstawy prawnej, którą stanowił art. 98a ust. 1 i 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym, ustawy mimo niepodania jej nazwy w zaskarżonym rozstrzygnięciu łatwej do identyfikacji (data, nr Dziennika Ustaw). Co do zaś zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego, tj. art. 24f ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w związku z zarzucaną sądowi pierwszej instancji błędną ich wykładnią, to i ten zarzut uznać należy za chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu najzupełniej prawidłowo zinterpretował (wyłożył) przywołane wyżej przepisy, zasadnie stając na stanowisku, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw winno nastąpić jeżeli radny nie zaprzestał działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego macierzystej gminy w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania i to niezależnie od tego czy po upływie tego terminu nadal prowadził taką działalność czy też nie. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa, w ww. terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania przez radnego, zobowiązuje radę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, a gdy ta tego nie czyni, rodzi obowiązek wykonania zastępczego tej czynności prawnej przez wojewodę w myśl przywołanego wyżej art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.