II OSK 796/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 1729/15 w sprawie ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2015r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Lu 1729/15, oddalił skargę Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L.. Wyrok został wydany w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Sejmik Województwa [...] (dalej również jako Sejmik) w dniu [...] września 2015 r. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie nadania Statutu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L.. Zgodnie z § 1 tej uchwały treść Statutu została określona w załączniku do uchwały. W rozdziale III § 3 ust. 1 Statutu dotyczącym organizacji i zarządzania, wprowadzono zapis stanowiący, że ZDW (tak w skrócie określono w statucie Zarząd Dróg Wojewódzkich w L.) kieruje jednoosobowo i reprezentuje na zewnątrz Dyrektor ZDW, powoływany i odwoływany przez Zarząd Województwa [...]. Natomiast w § 3 ust. 4 Statutu wprowadzono unormowanie stanowiące, że nawiązanie, rozwiązanie i zmiana stosunku pracy na podstawie umowy o pracę z zastępcami dyrektora oraz głównym księgowym wymaga uzgodnienia z Zarządem Województwa [...] (pkt 1), zaś z kierownikami jednostek terenowych wymaga uzgodnienia z właściwym merytorycznie Członkiem Zarządu Województwa [...] (pkt 2). Wojewoda [...] (dalej również jako Wojewoda lub organ nadzoru) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2015r., działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1392, dalej jako u.s.w.), stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...] w sprawie nadania Statutu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L.. Stwierdzenie nieważności dotyczyło części uchwały obejmującej zapisy § 3 ust. 1 w zakresie odnoszącym się do słów "powoływany i odwoływany przez Zarząd Województwa [...]" oraz całego § 3 ust. 4 Statutu. W ocenie Wojewody zakwestionowane zapisy zostały podjęte z istotnym naruszeniem ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1202, dalej jako u.p.s.). Organ nadzoru podniósł, że art. 4 ust. 1 u.p.s. wskazuje dopuszczalne sposoby nawiązania stosunku pracy oraz zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania. Powołanie nie jest możliwe przy zatrudnianiu kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Tym samym postanowienia § 3 ust. 1 Statutu w części wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszają art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s.. Z kolei wprowadzony § 3 ust. 4 Statutu obowiązek dokonywania uzgodnień przez Dyrektora ZDW w zakresie nawiązywania, rozwiązywania i zmiany stosunku pracy pracowników ZDW z Zarządem Województwa (w przypadku zastępców dyrektora i głównego księgowego), a także z właściwym merytorycznie członkiem Zarządu Województwa (w przypadku kierowników jednostek terenowych ZDW) narusza art. 7 pkt 4 u.p.s.. i i art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Zdaniem organu nadzoru wyłączne kompetencje w zakresie dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec zatrudnionych w jednostce pracowników przysługują wyłącznie kierownikowi jednostki organizacyjnej. Jakichkolwiek kompetencji w tym zakresie, w tym w formie wprowadzenia uprawnienia do wyrażania zgody na czynności kierownika, nie można domniemywać. Ponadto przedmiotowa regulacja narusza art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., w myśl którego do zadań Zarządu Województwa należy kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Natomiast przepis ten nie upoważnia Zarządu Województwa do wyrażania zgody na zatrudnienie, zmianę albo rozwiązanie stosunku pracy zastępcy kierownika, głównego księgowego lub innych pracowników jednostki organizacyjnej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyło Województwo [...] (dalej jako Województwo, skarżący, kasator lub skarżący kasacyjnie) wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Statut ZDW, będący aktem prawa miejscowego, wraz ze Statutem Województwa i aktami normatywnymi pozostałych wojewódzkich jednostek, osób prawnych i instytucji kształtuje wewnętrzny ustrój Samorządu Województwa [...] i jako taki jest objęty dyspozycją art. 169 ust. 4 Konstytucji. Działalność jednostek samorządu terytorialnego podlega nadzorowi konstytucyjnie wskazanych organów, sprawowanemu wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Zdaniem skarżącego w świetle art. 82 ust. 1 i ust. 5 u.s.w., podstawą stwierdzenia nieważności uchwały może być tylko "istotna" sprzeczność z prawem, zaś orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W ocenie skarżącego uchwała Samorządu Województwa [...] została podjęta na podstawie i w wykonaniu obowiązujących przepisów, a Wojewoda nie wykazał istotnej sprzeczności z prawem tej uchwały. W ocenie skarżącego, zakwestionowany przez organ nadzoru § 3 ust. 1 Statutu ZDW stanowiący o "powoływaniu i odwoływaniu" Dyrektora ZDW przez Zarząd Województwa nie stanowi podstawy do nawiązania z dyrektorem ZDW stosunku pracy na podstawie powołania, a tym samym nie może być sprzeczny z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Sformułowanie to oznacza powołanie pozorne, w pełni zgodne z kompetencją Zarządu Województwa ustanowioną w art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. W przekonaniu skarżącego nie ulega wątpliwości, że kierownicy zarządów dróg wojewódzkich nie są zatrudniani na podstawie powołania, gdyż ich stanowisko jest objęte dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.s.. Zatrudniani są na podstawie umowy o pracę, którą zgodnie z art. 7 pkt 4 u.p.s., zawiera z nimi w imieniu jednostki marszałek Województwa. Formuła powołania pozornego jest powszechnie stosowana przez Zarząd Województwa przy obsadzaniu stanowisk dyrektorów wojewódzkich jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 7 pkt 3 u.p.s. i została zastosowana również przy zatrudnianiu obecnego dyrektora ZDW. Nie znaczy to jednak, że mamy do czynienia z powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy. Zakwestionowany przez organ nadzoru wyraz "powoływany" został użyty w § 3 ust. 1 Statutu ZDW w znaczeniu, jakim przypisuje mu się w języku polskim, tj. jako synonim słów: "desygnowany, wyznaczany, nominowany, wskazywany", a w doktrynie i orzecznictwie w znaczeniu powołania pozornego. Nazwanie czynności zatrudniania dyrektora jednostki organizacyjnej przez zarząd województwa "powołaniem" nie należy do sfery prawa pracy, jest czynnością związaną z wykonywaniem zadań samorządu i mieści się w granicach swobody normodawczej, o której mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Skarżący uznał również za nieuzasadniony zarzut sprzeczności § 3 ust. 4 Statutu ZDW z art. 7 pkt 4 u.p.s.. i art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. W jego opinii, dokonując wykładni językowej art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., zapis § 3 ust. 4 Statutu ZDW jest zgodny z tym przepisem, gdyż stanowi realizację uprawnień Zarządu Województwa do kierowania, koordynowania i kontrolowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. W ocenie skarżącego zapis § 3 ust. 4 Statutu ZDW stanowi jedynie doprecyzowanie uprawnień Zarządu Województwa nadanych art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ZDW jest jednostką budżetową w całości finansowaną przez samorząd województwa. Za wszystkie zobowiązania tej jednostki, w tym zwłaszcza za działania skutkujące odpowiedzialnością odszkodowawczą odpowiada budżet województwa (de facto zarząd województwa), który jest odpowiedzialny za jego wykonanie. Zasadne jest zatem zobowiązanie Dyrektora ZDW do uzgadniania z Zarządem Województwa możliwości nawiązania, rozwiązania i zmian stosunku pracy z zastępcami dyrektora i głównym księgowym. Poprzez formę uprzedniego uzgodnienia zmian na wymienionych stanowiskach Zarząd Województwa zachowuje możliwość wpływu na dobór pracowników ZDW, którzy stanowią kadrę zarządzającą tej jednostki. Z kolei obowiązek Dyrektora ZDW uzgadniania, nawiązywania, rozwiązywania i zmiany stosunku pracy z kierownikami jednostek terenowych z właściwym merytorycznie członkiem Zarządu Województwa jest związany z odpowiedzialnością tych osób za zapewnienie bezpieczeństwa na drogach. Skarżący podkreślił, że Statut ZDW nie zmienia podmiotu właściwego do zatrudnienia zastępcy dyrektora, głównego księgowego, czy też kierowników jednostek terenowych, a jedynie doprecyzowuje, że może się to odbyć po uzgodnieniu z Zarządem Województwa lub właściwym merytorycznie Członkiem Zarządu Województwa. Pominięcie przez Dyrektora ZDW obowiązku uzgodnienia, nie powoduje nieważności (bezskuteczności) dokonanej czynności z zakresu prawa pracy, będzie jedynie skutkować odpowiedzialnością Dyrektora ZDW za naruszenie uregulowań statutowych. Z tych względów w ocenie skarżącego, przedmiotowa uchwała nie narusza prawa w stopniu pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał się również na uchwały innych sejmików wojewódzkich w sprawie nadania Statutu Zarządowi Dróg Wojewódzkich, gdzie znajdują się identyczne, bądź podobne sformułowania jak w § 3 ust. 1 i § 3 ust. 4 Statutu ZDW, które nie były przedmiotem postępowania nadzorczego i zostały opublikowane w odpowiednich Dziennikach Urzędowych Województw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wzmiankowanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na wstępie rozważań uzasadniających zapadłe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż na gruncie przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z rozstrzygnięciem nadzorczym, którym stwierdzono nieważność części zapisów uchwały Samorządu Województwa z powodu ich sprzeczności z prawem. Na tle unormowania art. 82 ust. 1 u.s.w., ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że sprzeczność z prawem obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym, tj. niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego – Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa należy uznać naruszenie prawa materialnego lub procesowego prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Sąd I instancji podzielił pogląd Wojewody o sprzeczności z prawem części uchwały obejmującej § 3 ust. 1 Statutu dotyczącej zapisu "powoływany i odwoływany przez Zarząd Województwa" oraz § 3 ust. 4 Statutu, stanowiącego załącznik do uchwały. Na początku wywodów uznano za bezsporne, że Statut ZDW ustanowiony uchwałą Samorządu Województwa z dnia [...] września 2015 r. jest aktem prawa miejscowego podlegającym nadzorowi Wojewody na podstawie art. 79 w zw. z art. 82 u.s.w. Dalej podniesiono, że zadania samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, wykonuje zarząd województwa (art. 41 ust. 1 u.s.w.). Do zadań tych należy m.in. kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w.). W zakresie statusu prawnego pracowników samorządu terytorialnego, art. 45 ust. 2 u.s.w. odsyła do przepisów odrębnych, tj. do ustawy o pracownikach samorządowych. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.s. pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru (pkt 1), powołania (pkt 2) i umowy o pracę (pkt 3). Stosunek pracy na podstawie powołania, zgodnie z powołanym art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.s.., jest nawiązywany z zastępcą wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnika gminy, skarbnika powiatu i skarbnika województwa. Powołanie jako podstawa zatrudnienia wiąże się z osłabieniem trwałości stosunku pracy, bowiem osoba zatrudniona na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołana ze stanowiska przez organ, który ją powołał. Z kolei umowy o pracę są zawierane z pracownikami samorządowymi, dla których nie zastrzeżono innych podstaw nawiązania stosunku pracy (wyboru, powołania). Taka podstawa zatrudnienia jest stosowana bez względu na charakter prawny danego stanowiska, a więc także wobec pracowników samorządowych zatrudnianych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych. Zatem wobec Dyrektora ZDW jako pracownika samorządowego, który nie może być zatrudniany na podstawie wyboru, ani powołania, właściwą podstawą nawiązania stosunku pracy jest umowa o pracę. Powyższe prowadzi do wniosku, że unormowanie § 3 ust. 1 statutu ZDW ustanawiające zapis w brzmieniu "powoływany i odwoływany przez Zarząd Województwa", jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s.. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że wyraz "powoływany" został użyty w § 3 ust. 1 Statutu ZDW jako synonim słów: "desygnowany, wyznaczany, nominowany, wskazywany" i oznacza jedynie powołanie pozorne. W ocenie Sądu akty prawa miejscowego powinny być bowiem jasne i klarowne, tak aby w świetle wykładni językowej można było w sposób jednoznaczny odczytać ich zapisy. Użycie słów "powoływany i odwoływany" wskazuje, że zamysłem uchwałodawcy było nawiązanie stosunku pracy z Dyrektorem ZDW na podstawie powołania. Niedopuszczalne jest, jak to czyni skarżący w wyjaśnieniach z dnia 2 października 2015 r. i w złożonej skardze, aby wbrew treści uchwały, interpretować powołanie jako "powołanie pozorne" i twierdzić, że w istocie podstawą zatrudnienia takiej osoby jest umowa o pracę, mianowanie lub umowa cywilnoprawna. Zdaniem Sądu takie działanie Samorządu Województwa wykracza poza zakres ustanowionej w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP swobody normodawczej jednostek samorządu terytorialnego przez ich organy stanowiące. Zakwestionowane zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym postanowienia § 3 ust. 1 Statutu ZDW regulują kwestie unormowane już przepisami ustawowymi. Zauważono przy tym, że poprzednio obowiązujący art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. stanowiący o kierowaniu, koordynowaniu i kontrolowaniu działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych m.in. poprzez "powoływanie i odwoływanie ich kierowników" został wyeliminowany z dniem 1 stycznia 2009 r. Użycie przez sejmik w akcie prawa miejscowego sformułowań prawnych zawartych w nieaktualnych przepisach w odniesieniu do sposobów zatrudniania kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych może zatem wprowadzać w błąd adresatów tych norm. W ocenie Sądu zasadne jest również stwierdzenie przez Wojewodę nieważności § 3 ust. 4 Statutu ZDW z powodu jego sprzeczności z prawem. Jak stanowi wskazany przepis Statutu, nawiązanie, rozwiązanie i zmiana stosunku pracy na podstawie umowy o pracę z zastępcami dyrektora oraz głównym księgowym wymaga uzgodnienia z Zarządem Województwa (§ 3 ust. 4 pkt 1), a z kierownikami jednostek terenowych wymaga uzgodnienia z właściwym merytorycznie Członkiem Zarządu Województwa (pkt 2). Omawiane regulacje w sposób oczywisty naruszają art. 7 pkt 4 u.p.s. i art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., które to unormowanie wyraźnie rozstrzyga, kto wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników samorządowych, w szczególności wobec pracowników zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych. Samorządowe jednostki organizacyjne posiadają status pracodawców, jeżeli zatrudniają pracowników, zaś kierownicy tych jednostek wykonują czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników w nich zatrudnionych. Wyjątkiem są czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec samych kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wobec niektórych jednostek wymienionych w pkt 1-3 art. 7 u.p.s. Zdaniem Sądu przepis art. 7 pkt 4 u.p.s., stanowiący, że kierownik jednostki organizacyjnej jest uprawniony do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec zatrudnionych w jednostce pracowników jest normą kompetencyjną, w związku z czym nie należy jej interpretować w sposób rozszerzający. Nie można zatem domniemywać kompetencji innego organu w tym zakresie, w tym także w formie wprowadzenia uprawnienia do wyrażania zgody na czynności kierownika. Unormowanie art. 7 pkt 4 u.p.s. nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawnych, ani nie zawiera upoważnienia dla organów samorządu do samodzielnego poszerzania kręgu instytucji uprawnionych do udziału w czynnościach z zakresu prawa pracy. Doprecyzowanie, czy też poszerzanie postanowieniami uchwały sejmiku województwa instytucji uprawnionych do tego typu czynności, stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 7 pkt 4 u.p.s. Wbrew stanowisku skarżącego uprawnienia takiego nie można również wywieść, ani z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ani z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Kompetencje sejmiku województwa określone art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych do nadania statutu zarządcy drogi nie obejmują upoważnienia do określania postanowieniami statutu dodatkowych uprawnień w zakresie nawiązywania, rozwiązywania i zmiany stosunków pracy pracowników takiej jednostki. Również unormowanie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. nie nadaje zarządowi województwa kompetencji do wyrażania zgody na zatrudnienie, zmianę albo rozwiązanie stosunku pracy zastępcy kierownika, głównego księgowego (bądź członkowi zarządu województwa w przypadku kierowników jednostek terenowych zdw). W przekonaniu Sądu ustanowienie takich kompetencji dla Zarządu Województwa i właściwego merytorycznie Członka Zarządu Województwa w Statucie ZDW stanowi oczywiste naruszenie art. 7 pkt 4 u.p.s. oraz art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., bowiem wyłączne kompetencje w zakresie spraw z zakresu prawa pracy (nawiązanie, zmiana, rozwiązanie stosunku pracy) przysługują kierownikowi jednostki organizacyjnej. W ocenie Sądu I instancji podnoszone przez skarżącego argumenty, że postanowienia § 3 ust. 4 Statutu ZDW gwarantujące Zarządowi Województwa zachowanie wpływu na dobór kadry zarządzającej, są uzasadnione strategicznym i priorytetowym charakterem zadań tej jednostki, wielkością środków finansowych którymi ta jednostka dysponuje, nie są argumentami prawnymi. Obowiązujące przepisy prawa nie dają bowiem podstaw do nadawania dodatkowych kompetencji zarządowi województwa w zakresie prawa pracy i różnicowania w ten sposób statusu prawnego pracowników wojewódzkich jednostek organizacyjnych. Wolne stanowiska urzędnicze, zgodnie z art. 11 u.p.s. są obsadzane w trybie otwartego i konkurencyjnego naboru. Zasady te mają umożliwić, w oparciu o kwalifikacje przystępujących do konkursu osób, wybór najlepszego kandydata. Ustawodawca nie przewidział natomiast wprowadzenia dodatkowych gwarancji wyboru najlepszego kandydata, polegających na obowiązku współdziałania kierownika jednostki organizacyjnej z zarządem województwa bądź członkiem zarządu województwa przy nawiązywaniu (zmianie bądź rozwiązaniu) stosunku pracy. Zdaniem Sądu, norma art. 7 pkt 4 u.p.s., pozostawia czynności z zakresu prawa pracy do wyłącznej kompetencji kierownika jednostki organizacyjnej. Użycie przez ustawodawcę sformułowania o charakterze kategorycznym "wykonują" w odniesieniu do podmiotów, którym podlegają czynności z zakresu prawa pracy powoduje, że tych kompetencji sejmik województwa nie może przekazać, ani rozszerzyć na inne jednostki, w tym na zarząd województwa. Tym samym zapis § 3 ust. 4 Statutu ZDW stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały wyposażający zarząd województwa (członka zarządu) w dodatkowe uprawnienia do wyrażania zgody na nawiązanie, zmianę i rozwiązanie stosunku pracy jest sprzeczny z prawem. Na zakończenie Sąd odniósł się do zarzutu strony skarżącej, że organy nadzorcze innych województw nie stwierdziły nieważności uchwał wydanych przez inne sejmiki województwa w podobnych sprawach i zostały one opublikowane w Dziennikach Urzędowych tych Województw podnosząc, że publikacja uchwały w Dzienniku Urzędowym nie oznacza automatycznie, iż opublikowana uchwała jest zgodna z prawem. Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosło Województwo [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 82 ust. 1 u.s.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż uchwała Sejmiku jest w części sprzeczna z prawem i istotnie narusza prawo, a co za tym idzie rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie nie narusza granic ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 82 ust. 1 u.s.w., co skutkowało - bez wystarczających ku temu przesłanek - zastosowaniem tego przepisu i oddaleniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. przez błędną jego wykładnie polegającą na: - przyjęciu, iż z jego treści wynika brak możliwości użycia w § 3 ust. 1 statutu ZDW sformułowania "powoływany i odwoływany" w rozumieniu "powołania pozornego", podczas gdy przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. określa kompetencję zarządu województwa do "zatrudniania i zwalania kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych", nie definiując znaczenia pojęcia "zatrudniania i zwalniania", - przyjęciu, iż z jego treści wynika brak możliwości ustanowienia obowiązku dla Dyrektora ZDW uzgadniania nawiązania, rozwiązania lub zmiany stosunku pracy wskazanych w § 3 ust. 4 statutu ZDW osób z Zarządem Województwa [...] lub Członkiem Zarządu Województwa [...] (w przypadku Kierowników jednostek terenowych), podczas gdy daje on wyraźną podstawę do "kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych" przez zarząd województwa, a co za tym idzie stanowi podstawę do użycia zakwestionowanego zapisu w statucie, 3) art. 4 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.s. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z jego treści wynika brak możliwości użycia w § 3 ust. 1 statutu ZDW sformułowania "powoływany i odwoływany" w rozumieniu "powołania pozornego", podczas gdy zapis w statucie nie oznacza powołania w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i nie wyłącza możliwości zawarcia umowy o pracę w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.s., 4) art. 7 pkt 4 u.p.s. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis art. 7 pkt 4 u.p.s. nie daje podstaw dla zarządu województwa do wymagania od kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej, by uzgadniał nawiązanie, rozwiązanie lub zmianę stosunku pracy wskazanych w § 3 ust. 4 statutu ZDW osób z Zarządem Województwa [...] lub Członkiem Zarządu Województwa [...] (w przypadku Kierowników jednostek terenowych), podczas gdy z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. wyraźnie wynika uprawnienie dla zarządu województwa do "kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych". Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], ewentualnie w przypadku uznania, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zażądał zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm prawem przepisanych. W motywach uzasadnienia kasator powtórzył w całości argumentację głoszoną wcześniej w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podzielając w pełni stanowisko Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego bądź to przez błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., art. 4 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u. p.s. oraz art. 7 pkt 4 u.p.s. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., bądź to poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 u.s.w. Nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego, iż wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył przytoczonych w jej podstawach przepisów. Na wstępie rozważań zwrócić należy uwagę na swoisty dualizm koncepcyjny prezentowany przez skarżącego kasacyjnie, który z jednej strony sam przyznaje, iż nie ulega żadnej wątpliwości, że kierownicy zarządów dróg wojewódzkich nie są zatrudniani na podstawie powołania, a z drugiej natomiast odwołuje się do koncepcji tzw. "powołania pozornego", zgodnie z którą w przypadkach, gdy ustawodawca posługuje się pojęciem "powołania" bez dookreślenia, iż stanowi ono podstawę nawiązania stosunku pracy, to w istocie stanowi o "powołaniu" w potocznym tego słowa znaczeniu, które nie może być utożsamiane z powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy. Słusznie podkreślił Sąd I instancji, iż w obecnym stanie prawnym kwestia trudności interpretacyjnych dotyczących przepisów prawa regulujących zatrudnianie kierowników wojewódzkich jednostek organizacyjnych została już rozwiązana przez samego ustawodawcę, który mocą art. 49 pkt 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych z dniem 1 stycznia 2009 r. zmienił przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., który expressis verbis traktował o "powoływaniu i odwoływaniu kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych". Zasadnym jest zatem i twierdzenie, że niedopuszczalne jest, wbrew treści kontrolowanej uchwały z dnia [...] września 2015 r., interpretować powołanie jako "powołanie pozorne" i twierdzić, że w istocie podstawą zatrudnienia takiej osoby jest umowa o pracę, mianowania lub umowa cywilna, gdyż nie tylko, że użycie takiego sformułowania zawartego w nieaktualnych przepisach może wprowadzać w błąd adresatów tych norm, ale przede wszystkim wykracza poza zakres ustanowionej w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP swobody normodawczej organów samorządu terytorialnego. Nietrafione okazały się także zarzuty kasatora co do błędnej wykładni art. 7 ust. 4 u.p.s. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. wywodzony z ogólnego uprawnienia Zarządu Województwa [...] do kierowania, koordynowania i kontrolowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Reprezentowane przez skarżącego kasacyjnie stanowisko pomija bowiem okoliczność, że w art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. ustawodawca wyraźnie zastrzegł kompetencje zarządu w zakresie zatrudniania i zwalniania pracowników wojewódzkich jednostek organizacyjnych wyłącznie w odniesieniu do kierownika takiej jednostki, jak równiej nie respektuje normy kompetencyjnej zawartej w art. 7 pkt 4 u.p.s., mówiącej o tym, że kierownicy samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających status pracodawców wykonują czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników w nich zatrudnionych. Nie można podzielić stanowiska kasatora, że nałożenie na dyrektora ZDW obowiązku uzgadniania czynności kadrowych z Zarządem Województwa w żadnym przypadku nie powoduje władczej ingerencji w zakres nawiązywania, rozwiązywania i zmiany stosunków pracy z pracownikami jednostki, gdyż jest raczej oczywistym, że decyzje Zarządu Województwa w przedmiocie udzielenia albo nie udzielenia zgody na czynności z zakresu prawa pracy, podejmowane na podstawie zakwestionowanych postanowień uchwały Sejmiku, będą oddziaływały na stosunki pracy na wymienionych stanowiskach, a w konsekwencji na uprawnienia pracownicze zatrudnionych na tych stanowiskach osób. Również argumenty odwołujące się do zakresu zadań realizowanych przez ZDW oraz statusu ustrojowego tej jednostki, będącej jednostką budżetową nie posiadającą osobowości prawnej, nie mogą być uznane za wystarczające dla oceny regulacji § 3 ust. 4 statutu jako zgodnej z prawem. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, iż skoro przepisy ustawy o pracownikach samorządowych zastrzegają kompetencje do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników zatrudnionych w wojewódzkiej samorządowej jednostce organizacyjnej, jaką jest ZDW, na rzecz kierownika tej jednostki, to postanowienia uchwały upoważniające Zarząd Województwa do wyrażania zgody na czynności podejmowane w zakresie przez kierownika ZDW należy ocenić jako sprzeczne z prawem. W konsekwencji za bezzasadny należało uznać także zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 82 ust. 1 u.s.w., gdyż skoro przepisy uchwały Sejmiku, których nieważność stwierdził organ nadzoru w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, są sprzeczne z prawem, to nie sposób było uznać, że oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi na to rozstrzygnięcie stanowiło naruszenie tego przepisu. Z tych też przyczyn, skoro zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.