III SA/Lu 1729/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kowalczyk Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] S. Województwa z dnia 7 września 2015 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L. oddala skargę. W dniu [...] S. W. L. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie nadania S. Z. D. W. w L.. Zgodnie z § 1 tej uchwały treść Statutu została określona w załączniku do uchwały. W rozdziale III § 3 ust. 1 Statutu dotyczącym organizacji i zarządzania, wprowadzono zapis stanowiący, że ZDW kieruje jednoosobowo i reprezentuje na zewnątrz Dyrektor ZDW, powoływany i odwoływany przez Z. W. L.. Natomiast w § 3 ust. 4 Statutu wprowadzono unormowanie stanowiące, że nawiązanie, rozwiązanie i zmiana stosunku pracy na podstawie umowy o pracę z zastępcami dyrektora oraz głównym księgowym wymaga uzgodnienia z Z. W. L. (pkt 1), z kierownikami jednostek terenowych wymaga uzgodnienia z właściwym merytorycznie C. Z. W. L. (pkt 2). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]., Nr [...] W. L. działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1392), dalej jako u.s.w., stwierdził nieważność uchwały S. Województwa z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie nadania Statutu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L.. Stwierdzenie nieważności dotyczyło części uchwały obejmującej zapisy § 3 ust. 1 w części dotyczącej słów "powoływany i odwoływany przez Z. W. L." oraz całego § 3 ust. 4 Statutu. W ocenie W. L. zakwestionowane zapisy zostały podjęte z istotnym naruszeniem ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202), dalej jako u.p.s. Wojewoda wskazał, że art. 4 ust. 1 u.p.s. wskazuje dopuszczalne sposoby nawiązania stosunku pracy oraz zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania. Powołanie nie jest możliwe przy zatrudnianiu kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Tym samym postanowienia § 3 ust. 1 Statutu w części wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszają art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s.. Z kolei wprowadzony § 3 ust. 4 Statutu obowiązek dokonywania uzgodnień przez D. Z. w zakresie nawiązywania, rozwiązywania i zmiany stosunku pracy pracowników ZDW z Z. W. (w przypadku zastępców dyrektora i głównego księgowego), a także z właściwym merytorycznie członkiem Z. W. (w przypadku kierowników jednostek terenowych ZDW) narusza art. 7 pkt 4 u.p.s.. i i art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Zdaniem organu nadzoru wyłączne kompetencje w zakresie dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec zatrudnionych w jednostce pracowników przysługują wyłącznie kierownikowi jednostki organizacyjnej. Jakichkolwiek kompetencji w tym zakresie, w tym w formie wprowadzenia uprawnienia do wyrażania zgody na czynności kierownika, nie można domniemywać. Ponadto przedmiotowa regulacja narusza art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., w myśl którego do zadań Z. W. należy kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Natomiast przepis ten nie upoważnia Z. W. do wyrażania zgody na zatrudnienie, zmianę albo rozwiązanie stosunku pracy zastępcy kierownika, głównego księgowego lub innych pracowników jednostki organizacyjnej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyło W. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na art. 169 ust. 4 Konstytucji RP podniósł, że stanowi on gwarancję zasady samodzielnego określania w granicach ustaw ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego przez ich organy stanowiące. Statut ZDW w L. będący aktem prawa miejscowego, wraz ze Statutem Województwa i aktami normatywnymi pozostałych wojewódzkich jednostek, osób prawnych i instytucji kształtuje wewnętrzny ustrój Samorządu W. L. i jako taki jest objęty dyspozycją art. 169 ust. 4 Konstytucji. Działalność jednostek samorządu terytorialnego podlega nadzorowi konstytucyjnie wskazanych organów, sprawowanemu wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Zdaniem skarżącego w świetle art. 82 ust. 1 i ust. 5 u.s.w., podstawą stwierdzenia nieważności uchwały może być tylko "istotna" sprzeczność z prawem, zaś orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W ocenie skarżącego uchwała S. W. L. została podjęta na podstawie i w wykonaniu obowiązujących przepisów, a Wojewoda nie wykazał istotnej sprzeczności z prawem tej uchwały. Zdaniem skarżącego, zakwestionowany przez organ nadzoru § 3 ust. 1 Statutu ZDW w L. stanowiący o "powoływaniu i odwoływaniu" D. Z. przez Zarząd Województwa nie stanowi podstawy do nawiązania z dyrektorem ZDW stosunku pracy na podstawie powołania, a tym samym nie może być sprzeczny z art. 4 ust. 1 pkt 2 u. p. s. Sformułowanie to oznacza powołanie pozorne, w pełni zgodne z kompetencją Z. W. ustanowioną w art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Nie ulega wątpliwości, że kierownicy zarządów dróg wojewódzkich nie są zatrudniani na podstawie powołania, gdyż ich stanowisko jest objęte dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.s.. Zatrudniani są na podstawie umowy o pracę, którą zgodnie z art. 7 pkt 4 u.p.s.., zawiera z nimi w imieniu jednostki marszałek Województwa. Formuła powołania pozornego jest powszechnie stosowana przez Zarząd Województwa przy obsadzaniu stanowisk dyrektorów wojewódzkich jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 7 pkt 3 u.p.s. i została zastosowana również przy zatrudnianiu obecnego D. Z. w L.. Nie znaczy to jednak, że mamy do czynienia z powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy. Zakwestionowany przez organ nadzoru wyraz "powoływany" został użyty w § 3 ust. 1 Statutu ZDW w znaczeniu, jakim przypisuje mu się w języku polskim, tj. jako synonim słów: "desygnowany, wyznaczany, nominowany, wskazywany", a w doktrynie i orzecznictwie w znaczeniu powołania pozornego. Nazwanie czynności zatrudniania dyrektora jednostki organizacyjnej przez zarząd województwa "powołaniem" nie należy do sfery prawa pracy, jest czynnością związaną z wykonywaniem zadań samorządu i mieści się w granicach swobody normodawczej, o której mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Skarżący uznał również za nieuzasadniony zarzut sprzeczności § 3 ust. 4 Statutu ZDW w L. z art. 7 pkt 4 u.p.s.. i art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Dokonując wykładni językowej art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., zapis § 3 ust. 4 Statutu ZDW jest zgodny z tym przepisem, gdyż stanowi realizację uprawnień Z. W. do kierowania, koordynowania i kontrolowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. W ocenie skarżącego zapis § 3 ust. 4 Statutu ZDW stanowi jedynie doprecyzowanie uprawnień Zarządu Województwa nadanych art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Zarząd Dróg Wojewódzkich jest jednostką budżetową w całości finansowaną przez samorząd województwa. Za wszystkie zobowiązania tej jednostki, w tym zwłaszcza za działania skutkujące odpowiedzialnością odszkodowawczą odpowiada budżet województwa (de facto zarząd województwa), który jest odpowiedzialny za jego wykonanie. Zasadne jest zatem zobowiązanie D. Z. do uzgadniania z Zarządem Województwa możliwości nawiązania, rozwiązania i zmian stosunku pracy z zastępcami dyrektora i głównym księgowym. Poprzez formę uprzedniego uzgodnienia zmian na wymienionych stanowiskach Zarząd Województwa zachowuje możliwość wpływu na dobór pracowników ZDW, którzy stanowią kadrę zarządzającą tej jednostki. Z kolei obowiązek D. Z. uzgadniania nawiązywania, rozwiązywania i zmiany stosunku pracy z kierownikami jednostek terenowych z właściwym merytorycznie członkiem Z. W. jest związany z odpowiedzialnością tych osób za zapewnienie bezpieczeństwa na drogach. Skarżący podkreślił, że Statut ZDW nie zmienia podmiotu właściwego do zatrudnienia zastępcy dyrektora, głównego księgowego, czy też kierowników jednostek terenowych, a jedynie doprecyzowuje, że może się to odbyć po uzgodnieniu z Z. W. lub właściwym merytorycznie Członkiem Z. W.. Pominięcie przez D. Z. obowiązku uzgodnienia, nie powoduje nieważności (bezskuteczności) dokonanej czynności z zakresu prawa pracy, będzie jedynie skutkować odpowiedzialnością D. Z. za naruszenie uregulowań statutowych. Z tych względów w ocenie strony skarżącej, przedmiotowa uchwała nie narusza prawa w stopniu pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności. Na poparcie swego stanowiska strona skarżąca powołała się również na uchwały innych sejmików wojewódzkich, w sprawie nadania Statutu Zarządowi Dróg Wojewódzkich, gdzie znajdują się identyczne, bądź podobne sformułowania jak w § 3 ust. 1 i § 3 ust. 4 Statutu Z. D. W. w L., które nie były przedmiotem postępowania nadzorczego i zostały opublikowane w odpowiednich Dziennikach Urzędowych Województw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony do sądu akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie w/w ustaw sąd uznał, że zaskarżony akt odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] stwierdzające nieważność uchwały S. Województwa z dnia [...]., nr [...] w sprawie nadania Statutu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L. w części obejmującej § 3 ust. 1 tego aktu w brzmieniu: "powoływany i odwoływany przez Zarząd Województwa" oraz § 3 ust. 4 statutu, stanowiącego załącznik do uchwały. Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego określa art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. r. o samorządzie województwa, dalej jako u.s.w. Zgodnie z art. 82 ust.1 u.s.w., uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 81. Jednocześnie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 u.s.w.). Z kolei w art. 82 ust. 4 u.s.w. wskazano obowiązkowe składniki rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz właściwego pouczenia. Powołane przepisy normują dwa rodzaje wad uchwały w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem". Na gruncie przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z rozstrzygnięciem nadzorczym, którym stwierdzono nieważność części zapisów uchwały S. Województwa z dnia [...] r., nr [...] z powodu ich sprzeczności z prawem. Na tle unormowania art. 82 ust. 1 u.s.w., ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. II SA/Wa 760/07 Lex nr 383799; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r. II SA/Wa 1379/06 Lex nr 287941; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2007 r., I SA/Rz 496/07 niepubl.) przyjmuje, że sprzeczność z prawem obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym, tj. niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego – Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa należy uznać naruszenie prawa materialnego lub procesowego prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wbrew zarzutom skargi, nie narusza granic ingerencji nadzorczej wyznaczonej art. 82 ust. 1 u.s.w . Należy bowiem podzielić pogląd Wojewody o sprzeczności z prawem części uchwały obejmującej § 3 ust. 1 Statutu dotyczącej zapisu "powoływany i odwoływany przez Zarząd Województwa" oraz § 3 ust. 4 Statutu, stanowiącego załącznik do uchwały. W podstawie prawnej uchwały wskazano m.in. na art. 18 pkt 20 i art. 89 ust. 1 u.s.w. Zgodnie z powołanymi unormowaniami, na podstawie ustawy o samorządzie województwa oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Upoważnienie takie wynika m.in. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zgodnie z którym zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Tak więc Statut ZDW w L. ustanowiony uchwałą S. Województwa z dnia [...] r. jest aktem prawa miejscowego podlegającym nadzorowi Wojewody na podstawie art. 79 w związku z art. 82 u.s.w. Zadania samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, wykonuje zarząd województwa (art. 41 ust. 1 u.s.w.). Do zadań tych należy m.in. kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w.). W zakresie statusu prawnego pracowników samorządu terytorialnego, art. 45 ust. 2 u.s.w. odsyła do przepisów odrębnych, tj. do ustawy o pracownikach samorządowych. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.s.. pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru (pkt 1), powołania (pkt 2) i umowy o pracę (pkt 3). Stosunek pracy na podstawie powołania, zgodnie z powołanym art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.s.., jest nawiązywany z zastępcą wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnika gminy, skarbnika powiatu i skarbnika województwa. Powołanie jako podstawa zatrudnienia wiąże się z osłabieniem trwałości stosunku pracy, bowiem osoba zatrudniona na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołana ze stanowiska przez organ, który ją powołał. Z kolei umowy o pracę są zawierane z pracownikami samorządowymi, dla których nie zastrzeżono innych podstaw nawiązania stosunku pracy (wyboru, powołania). Taka podstawa zatrudnienia jest stosowana bez względu na charakter prawny danego stanowiska, a więc także wobec pracowników samorządowych zatrudnianych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych. Zatem wobec D. Z. w L. jako pracownika samorządowego, który nie może być zatrudniany na podstawie wyboru, ani powołania, właściwą podstawą nawiązania stosunku pracy jest umowa o pracę. Powyższe prowadzi do wniosku, że unormowanie § 3 ust. 1 statutu ZDW ustanawiające zapis w brzmieniu "powoływany i odwoływany przez Zarząd Województwa", jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s.. Nie można podzielić poglądu skarżącego, że wyraz "powoływany" został użyty w § 3 ust. 1 Statutu ZDW jako synonim słów: "desygnowany, wyznaczany, nominowany, wskazywany" i oznacza jedynie powołanie pozorne. Akty prawa miejscowego powinny być bowiem jasne i klarowne, tak aby w świetle wykładni językowej można było w sposób jednoznaczny odczytać ich zapisy. Użycie słów "powoływany i odwoływany" wskazuje, że zamysłem uchwałodawcy było nawiązanie stosunku pracy z Dyrektorem ZDW na podstawie powołania. Niedopuszczalne jest, jak to czyni skarżący w wyjaśnieniach z dnia 2 października 2015 r. i w złożonej skardze, aby wbrew treści uchwały, interpretować powołanie jako "powołanie pozorne" i twierdzić, że w istocie podstawą zatrudnienia takiej osoby jest umowa o pracę, mianowanie lub umowa cywilnoprawna. W ocenie sądu, takie działanie S. Województwa wykracza poza zakres ustanowionej w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP swobody normodawczej jednostek samorządu terytorialnego przez ich organy stanowiące. Zakwestionowane zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym postanowienia § 3 ust. 1 Statutu ZDW w L. regulują kwestie unormowane już przepisami ustawowymi. Należy zauważyć, że poprzednio obowiązujący art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. stanowiący o kierowaniu, koordynowaniu i kontrolowaniu działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych m.in. poprzez "powoływanie i odwoływanie ich kierowników" został wyeliminowany z dniem 1 stycznia 2009 r. Użycie przez sejmik w akcie prawa miejscowego sformułowań prawnych zawartych w nieaktualnych przepisach w odniesieniu do sposobów zatrudniania kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych może zatem wprowadzać w błąd adresatów tych norm. W ocenie sądu zasadne jest również stwierdzenie przez Wojewodę nieważności § 3 ust. 4 Statutu ZDW z powodu jego sprzeczności z prawem. Jak stanowi wskazany przepis Statutu, nawiązanie, rozwiązanie i zmiana stosunku pracy na podstawie umowy o pracę z zastępcami dyrektora oraz głównym księgowym wymaga uzgodnienia z Zarządem Województwa (§ 3 ust. 4 pkt 1), a z kierownikami jednostek terenowych wymaga uzgodnienia z właściwym merytorycznie Członkiem Zarządu Województwa (pkt 2). Omawiane regulacje w sposób oczywisty naruszają art. 7 pkt 4 u.p.s. i art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Stosownie do art. 7 u.p.s., czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3 wykonują: 1) wójt (burmistrz, prezydent miasta) – wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych; 2) przewodniczący zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego – wobec członków zarządu tego związku; 3) wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego – wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w pkt 1 i 2; 4) kierownik jednostki organizacyjnej – za inne niż wymienione w pkt 1-3 jednostki. Powołane unormowanie wyraźnie rozstrzyga, kto wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników samorządowych, w szczególności wobec pracowników zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych. Samorządowe jednostki organizacyjne posiadają status pracodawców, jeżeli zatrudniają pracowników, zaś kierownicy tych jednostek wykonują czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników w nich zatrudnionych. Wyjątkiem są czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec samych kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wobec niektórych jednostek wymienionych w pkt 1-3 art. 7 u.p.s. Zdaniem sądu przepis art. 7 pkt 4 u.p.s., stanowiący, że kierownik jednostki organizacyjnej jest uprawniony do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec zatrudnionych w jednostce pracowników jest normą kompetencyjną, w związku z czym nie należy jej interpretować w sposób rozszerzający. Nie można zatem domniemywać kompetencji innego organu w tym zakresie, w tym także w formie wprowadzenia uprawnienia do wyrażania zgody na czynności kierownika. Unormowanie art. 7 pkt 4 u.p.s. nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawnych, ani nie zawiera upoważnienia dla organów samorządu do samodzielnego poszerzania kręgu instytucji uprawnionych do udziału w czynnościach z zakresu prawa pracy. Doprecyzowanie, czy też poszerzanie postanowieniami uchwały sejmiku województwa instytucji uprawnionych do tego typu czynności, stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 7 pkt 4 u.p.s. Wbrew stanowisku skarżącego uprawnienia takiego nie można również wywieść, ani z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ani z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Kompetencje sejmiku województwa określone art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych do nadania statutu zarządcy drogi nie obejmują upoważnienia do określania postanowieniami statutu dodatkowych uprawnień w zakresie nawiązywania, rozwiązywania i zmiany stosunków pracy pracowników takiej jednostki. Również unormowanie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. nie nadaje zarządowi województwa kompetencji do wyrażania zgody na zatrudnienie, zmianę albo rozwiązanie stosunku pracy zastępcy kierownika, głównego księgowego (bądź członkowi zarządu województwa w przypadku kierowników jednostek terenowych zdw). Ustanowienie takich kompetencji dla Zarządu Województwa i właściwego merytorycznie Członka Zarządu Województwa w Statucie Z. D. W. w L. stanowi oczywiste naruszenie art. 7 pkt 4 u.p.s. oraz art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., bowiem wyłączne kompetencje w zakresie spraw z zakresu prawa pracy (nawiązanie, zmiana, rozwiązanie stosunku pracy) przysługują kierownikowi jednostki organizacyjnej. Podnoszone przez skarżącego argumenty, że postanowienia § 3 ust. 4 Statutu ZDW gwarantujące Zarządowi Województwa zachowanie wpływu na dobór kadry zarządzającej, są uzasadnione strategicznym i priorytetowym charakterem zadań tej jednostki, wielkością środków finansowych którymi ta jednostka dysponuje, nie są argumentami prawnymi. Obowiązujące przepisy prawa nie dają bowiem podstaw do nadawania dodatkowych kompetencji zarządowi województwa w zakresie prawa pracy i różnicowania w ten sposób statusu prawnego pracowników wojewódzkich jednostek organizacyjnych. Wolne stanowiska urzędnicze, zgodnie z art. 11 u.p.s. są obsadzane w trybie otwartego i konkurencyjnego naboru. Zasady te mają umożliwić, w oparciu o kwalifikacje przystępujących do konkursu osób, wybór najlepszego kandydata. Ustawodawca nie przewidział natomiast wprowadzenia dodatkowych gwarancji wyboru najlepszego kandydata, polegających na obowiązku współdziałania kierownika jednostki organizacyjnej z zarządem województwa bądź członkiem zarządu województwa przy nawiązywaniu (zmianie bądź rozwiązaniu) stosunku pracy. W ocenie sądu, norma art. 7 pkt 4 u.p.s., pozostawia czynności z zakresu prawa pracy do wyłącznej kompetencji kierownika jednostki organizacyjnej. Użycie przez ustawodawcę sformułowania o charakterze kategorycznym "wykonują" w odniesieniu do podmiotów, którym podlegają czynności z zakresu prawa pracy powoduje, że tych kompetencji sejmik województwa nie może przekazać, ani rozszerzyć na inne jednostki, w tym na zarząd województwa. Tym samym zapis § 3 ust. 4 Statutu ZDW w L. stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały wyposażający zarząd województwa (członka zarządu) w dodatkowe uprawnienia do wyrażania zgody na nawiązanie, zmianę i rozwiązanie stosunku pracy jest sprzeczny z prawem. Końcowo odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że organy nadzorcze innych województw nie stwierdziły nieważności uchwał wydanych przez inne sejmiki województwa w podobnych sprawach i zostały one opublikowane w Dziennikach Urzędowych tych Województw podnieść należy, że publikacja uchwały w Dzienniku Urzędowym nie oznacza automatycznie, iż opublikowana uchwała jest zgodna z prawem. Reasumując, w toku dokonanej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które by dawało podstawę do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.