II OSK 799/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rzymskokatolickiej Parafii [...] w P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 807/09 w sprawie ze skargi T. S., T. S. i J. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi T. S., T. S. i J. P. uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] września 2008 roku, Nr [...] Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zatwierdził projekt i udzielił Rzymskokatolickiej Parafii [...] w Piotrkowie Trybunalskim pozwolenia na rozbudowę istniejącego cmentarza przy ul. Spacerowej na działce nr ew. [...], obr. [...] w Piotrkowie Trybunalskim. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestorzy wykazali prawo do dysponowania w/w nieruchomością na cele budowlane. Projekt jest zgodny z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] lutego 2008 roku, znak: [...], która pozostaje w obrocie prawnym. Wniesione przez stronę, to jest małżonków S. uwagi po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie dotyczą decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie, której toczyło się postępowanie objęte niniejszą decyzją. Decyzja ta nie została zaskarżona i jest ostateczna, co zostało wyjaśnione po uzyskaniu stosownej informacji z Pracowni Planowania Przestrzennego. W odwołaniu od tej decyzji T. S. i T. S. wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, iż rozbudowa cmentarza do granicy ich nieruchomości spowoduje spadek jej wartości. Wskazali, że nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, zaś istniejące studium zagospodarowania nie jest aktem prawa miejscowego upoważniającym do uzyskania odszkodowania wynikającego z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się powołali się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1170/05, podnosząc przy tym, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] lutego 2008 roku ponownie została wydana z naruszeniem prawa, gdyż na załączniku nr 1 do tej decyzji nie zostały naniesione linie wynikające z art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zaskarżona decyzja została wydana nadto z naruszeniem art. 81 k.p.a., gdyż mimo zawiadomienia o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, co uczynili w dniu 10 września 2008 roku, nie dano im szansy wypowiedzenia się. Uwagi do projektu złożyli bowiem w dniu [...] września 2008 roku, a organ wydał decyzję w tym samym dniu. Nadzwyczajny pośpiech w załatwieniu sprawy, zdaniem odwołujących się, świadczy o nierównym traktowaniu inwestorów, gdyż już 4 lata czekają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ich nieruchomości, która na skutek wydania kwestionowanej decyzji będzie graniczyła z cmentarzem. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku, nr [...], znak: [...] Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2008 roku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji nie narusza obowiązujących przepisów, a zatem nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zarzuty podnoszone przez skarżących odnoszą się głównie do decyzji z dnia [...] lutego 2008 roku, znak: [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego – rozbudowy istniejącego cmentarza na działce nr [...] przy ul. [...] w Piotrkowie Trybunalskim. Wojewoda Łódzki nie jest jednak organem, właściwym do badania jej zasadności. W sprawie tej decyzji w dniu [...] marca 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wydało ostateczną decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2008 roku, znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku. Wprawdzie z akt wynika, że odwołujący się i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2009 roku, a ponadto do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lutego 2008 roku, jednak do dnia dzisiejszego ani jedno z tych postępowań nie zostało zakończone, a decyzja z dnia [...] lutego 2008 roku nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Podniesiony zarzut spadku wartości działek sąsiednich nie może zostać uwzględniony na gruncie prawa budowlanego. Poza tym organ odwoławczy powołał się na treść art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Wojewody przedłożona wraz z wnioskiem dokumentacja zgodna jest z wymogami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, gdyż zawiera konieczne uzgodnienia i opinie. Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania T. S. i T. S. w dniu 26 sierpnia 2008 roku złożyli pismo, w którym wyrazili swoje zastrzeżenia, co do planowanej inwestycji. Następnie pismem z dnia 5 września 2008 roku, doręczonym w dniu 8 września 2008 roku zgodnie z art. 10 k.p.a. zostali powiadomieni o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją. Z akt wynika, że nie korzystali z tego prawa. Nadto odwołujący się wypowiadali się w sprawie również w toku postępowania odwoławczego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli T. S., T. S. i J. P. podnosząc zarzut, że teren, na którym planowana jest rozbudowa cmentarza, a także teren przyległy zostały odrolnione w latach 70 – tych ubiegłego wieku i zakwalifikowane jako tereny budowlane. Wyjaśnili także, iż sprawa o sygn. akt II SA/Łd 439/09 dotyczyła tylko ich wniosku o wznowienie postępowania, zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie zostało jeszcze zakończone. W kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej całkowicie pominięto obowiązek oznaczenia i określenia wielkości strefy oddziaływania określony w art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucili także sprzeczność pomiędzy decyzją lokalizacyjną, a kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę mającą polegać na tym, iż w tej ostatniej stwierdzono, że obszar oddziaływania istnieje, gdy tymczasem brak jest wskazania takiego obszaru w decyzji lokalizacyjnej. Skarżący wyjaśnili nadto, iż nie sprzeciwiają się rozbudowie cmentarza co do zasady, lecz oczekują, że będzie się ona odbywać zgodnie z prawem i w decyzjach tych zostanie określony obszar oddziaływania inwestycji wynikający z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co pozwoli im na skuteczne dochodzenie odszkodowania za zmniejszenie wartości ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego gwarantujących stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a wyrażonych w art. 7, 10 § 1, 81 i 107 § 3 k.p.a. Powyższe naruszenia prawa procesowego, zdaniem Sądu, doprowadziło do niewłaściwego, a przynajmniej przedwczesnego zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, przez wydanie pozytywnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Rzymskokatolickiej Parafii [...] w Piotrkowie Trybunalskim pozwolenia na rozbudowę istniejącego cmentarza przy ul. [...] na działce nr ew. [...], obr. [...] w Piotrkowie Trybunalskim. Proces wydania pozwolenia na budowę – rozbudowę cmentarza poprzedzony być musi postępowaniem wyjaśniającym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o cmentarzach, które obligują do uzyskania stosownych uzgodnień i opinii, na podstawie rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku, w sprawie wymagań, jakie powinny spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. z dnia 21 marca 2008 roku, które weszło w życie z dniem 5 kwietnia 2008 roku czerpie swą delegacje ustawową z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 23 poz. 295 z późn. zm.). Z § 4 rozporządzenia wynika, że ustawodawca wymaga aby usytuowanie terenu cmentarza wykluczało możliwość szkodliwego wpływu na otoczenie. W szczególności usytuowanie to powinno spełniać wymagania wskazane w przepisach określających, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Przepisy takie zawarte są w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ( D. U. Nr 52, poz. 315), wydanym na podstawie art. 5 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (§ 3. 1). Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m (§ 3. 2). Z załączonych do wniosku o udzielenie pozwolenia na sporną rozbudowę cmentarza postanowień uzgadniających – opinii sanitarnych z dnia 17 stycznia 2008 roku i 3 lipca 2008 roku wydanych przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim oraz opinii z dnia 7 stycznia 2008 roku Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w Piotrkowie Trybunalskim wynika, że skarżący nie brali udziału w tych postępowaniach. O ile pierwsza z opinii sanitarnych z dnia 17 stycznia 2008 roku wydana była w toku postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego, o tyle kolejna, odwołująca się do niej (bazująca na niej) z dnia 3 lipca 2008 roku wydana była w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Opinia sanitarna z 17 stycznia 2008 roku uzgadniająca pozytywnie lokalizacje dla potrzeb rozbudowy istniejącego cmentarza w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia odwoływała się do poprzedniej rozbudowy cmentarza w kierunku północnym, która uzyskała pozytywną opinię sanitarną w dniu 14 września 2006 roku. Z przedstawionego wtedy, jak stwierdza Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Piotrkowie Trybunalskim, "Projektu prac geodezyjnych dla rozbudowy cmentarza przy ulicy Spacerowej w Piotrkowie opracowanego w 1996 roku przez: Geotermikę Łódź" wynikało, że na przedmiotowym terenie występują gliny morenowe o miąższości 5 do 9 m, leżące na piaskach. Woda gruntowa występuje na głębokości 11-15 m p.p.t. Wszystkie okoliczne studnie wyschły na skutek obniżenia poziomu wód gruntowych, a cały teren jest uzbrojony w miejską sieć wodociągową. Ponieważ przedmiotowa działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza przyjęto analogicznie jak poprzednio warunki hydrologiczne". Opinia sanitarna wdana przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 3 lipca 2008 roku dla potrzeb zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2008 roku oparta została na badaniach gruntowych działek z 1996 roku i to innych niż działka [...] obr. [...] będąca przedmiotem wniosku w sprawie niniejszej. Organ administracji, w ocenie Sądu, przyjął zupełnie bezpodstawnie, że skoro działka [...] leży w bezpośrednim sąsiedztwie działek badanych 13 lat wcześniej to muszą na niej występować takie same warunki hydrogeologiczne. Takie prowadzenie postępowania dowodowego, zdaniem Sądu, narusza przepisy postępowania i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z logicznego punktu widzenia, w ocenie Sądu, gdzieś warunki hydrogeologiczne są inne niż na działce sąsiedniej. Przyjmowanie zaś, że są one takie same na działce sąsiedniej i nie prowadzenie w tym zakresie żadnych badań hydrogeologicznych stanowi również naruszenie § 4 i § 3 z cytowanych wyżej rozporządzeń. Także upływ 13 lat od pierwotnych badań może nie pozostawać bez wpływu na występujące warunki, głównie hydrologiczne. Należy również, zdaniem Sądu, zwrócić uwagę, iż przepis rozporządzenia z 1959 roku mówi o odległościach do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Opinia zaś z dnia 17 stycznia 2008 roku, na którą powołuje się opinia z dnia 3 lipca 2008 roku wydana przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim w sprawie o pozwolenie na budowę zawiera jedynie zapis, że: "Wszystkie okoliczne studnie wyschły na skutek obniżenia poziomu wód gruntowych, a cały teren jest uzbrojony w miejską sieć wodociągową", co nie jest równoznaczne z podłączeniem budynków do sieci wodociągowej. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, czy rzeczywiście został zachowany warunek zmniejszonej odległości do 50 m od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących żywność i zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących produkty żywnościowe pod warunkiem zaopatrywania ich w wodę z miejskiej sieci wodociągowej, o jakim stanowi decyzja z dnia [...] lutego 2008 roku o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W toku ponownego rozpoznania sprawy, zdaniem Sądu, organy administracji powinny dokonać analizy stanu terenu i zgodnie z art. 28 k.p.a. ustalić strony postępowania, a następnie zawiadomić je o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.) oraz zapewnić czynny udział na każdym etapie postępowania, stosownie do art. 10 § 1 i art. 81 Kpa. W efekcie końcowym postępowania wywiedzione stanowisko należy uzasadnić w myśl art. 107 § 3 k.p.a. pamiętając, że uzasadnienie stanowi źródło informacji dotyczące sposobu rozumowania i przyjętych przez organ założeń. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, decyzja organu pierwszej instancji w zasadzie nie zawiera żadnego uzasadnienia, a uzasadnienie decyzji przez organ odwoławczy jest szczątkowe i poza twierdzeniami nie zawiera dowodów na ich poparcie, ani analizy prawnej. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniosła, Parafia [...] w Piotrkowie Trybunalskim, podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd I instancji zarzucił organom obu instancji naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego gwarantujących stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a wyrażonych w art. 7, art. 10 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy opinia sanitarna z dnia 17 stycznia 2008 roku i opinia zarządcy dróg z dnia 7 stycznia 2008 roku nie zostały wydane w toku postępowania administracyjnego, którego wniosek dotyczył, podobnie jak opinia sanitarna z dnia 3 sierpnia 2008 roku, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 80 i 81 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjęcie, że: a) opinia sanitarna wydana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 3 lipca 2008 roku dla potrzeb zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oparta została na badaniach gruntu dotyczących innych działek niż działka o nr ew. [...] oraz, że organ przyjął zupełnie bezpodstawnie, że skoro działka o nr ew. [...] leży w bezpośrednim sąsiedztwie działek badanych 13 lat wcześniej, to muszą na niej występować takie same warunki hydrologiczne, b) pominięcie, że skarżący byli zawiadomieni o wszczęciu postępowania i byli pouczeni o przysługujących im uprawnieniach i nie kwestionowali opinii sanitarnych, 1) § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ( D. U. Nr 52, poz. 315) w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku, w sprawie wymagań, jakie powinny spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 248) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie polegające na uznaniu, że brak było ustaleń pozwalających na uznanie, iż budynki znajdujące się w odległości 50 – 150 m od cmentarza spełniając warunki tych rozporządzeń, były podłączone do sieci wodociągowej. Wnosząca skargę kasacyjną Parafia podniosła, że wprawdzie w uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie brali udziału w postępowaniach, w których wydano opinie sanitarne, ale nie uzasadnił, jakie to miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie Sądu, iż opinia sanitarna z dnia 3 lipca 2008 roku dołączona do wniosku inwestora, wydana była w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę jest dowolne, gdyż postępowanie wszczęte zostało w dniu 9 lipca 2008 roku, zaś opinia sanitarna wydana została w dniu 3 lipca 2008 roku i była załączona przez inwestora do wniosku. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Parafii trudno uznać za trafny pogląd Sądu I instancji, że organy administracji naruszyły przepisy gwarantujące stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, w którym były wydawane te opinie. Skarżący korzystając z przysługujących im praw strony nie kwestionowali opinii załączonych do wniosku i nie zgłaszali wniosku o wydanie nowych bądź ich weryfikację. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Parafii badania hydrologiczne obejmowały cały teren, na którym miał być zlokalizowany cmentarz, w tym także działkę o nr ew. [...]. Obszar był zaznaczony na mapie kolorem czerwonym i na obszarze tym znajduje się przedmiotowa działka. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Parafii były też podstawy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, do uznania, że budynki korzystające z wody, usytuowane w odległości 50 – 150 m od cmentarza podłączone są do sieci. Po pierwsze, dlatego, że chodzi tylko o budynki korzystające z wody, a nie wszystkie budynki, a po drugie skoro wszystkie okoliczne studnie wyschły, to jedynym sposobem korzystania z wody jest woda z sieci wodociągowej. Gdyby budynek nie był podłączony do sieci nie byłby budynkiem korzystającym z wody, gdyż nie ma alternatywnego źródła zasilania w wodę niż sieć wodociągowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Za niezasadny uznać należy podniesiony przez wnoszącą skargę kasacyjną Parafię zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 80 i 81 p.p.s.a. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ administracji bezpodstawnie przyjął, że grunt, na którym ma być zlokalizowana inwestycja w postaci poszerzenia cmentarza został przebadany geologicznie. W aktach sprawy brak jest dokumentacji badań geodezyjnych działki o nr ew. ew. [...] położonej w Piotrkowie Trybunalskim. Do projektu budowlanego załączona została opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 17 stycznia 2008 roku, z której wynika, że poprzedni projekt rozbudowy cmentarza w kierunku północnym uzyskał pozytywną opinię sanitarną w dniu 14 września 2006 roku. Nadto Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, że przedstawiono wówczas projekt prac geologicznych dla rozbudowy cmentarza przy ul. Spacerowej w Piotrkowie opracowany w 1996 roku. Z treści opinii nie wynika, by badania te obejmowały działkę o nr ew. [...]. Także z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora sanitarnego z dnia 3 lipca 2008 roku wynika, że organ ten odwołuje się do badań geologicznych przeprowadzonych w 1996 roku, przy czym nie wskazano, czy badania te obejmowały działkę o nr ew. [...]. W opinii tej odwołano się również do "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszkowa Trybunalskiego", w którym teren inwestycji przeznaczony jest pod teren zieleni – cmentarz". Jeśli badaniami geologicznymi wykonanymi w 1996 roku objęta była działka o nr ew. [...], to dokumentacja tychże prac powinna zostać dołączona do akt sprawy. Nadto organy administracji winny ustalić, czy wobec faktu, że od daty jej sporządzenia minęło kilkanaście lat jest ona aktualna, czy też istniej konieczność powtórzenia badań. Można to uczynić chociażby poprzez przesłuchanie w toku postępowania administracyjnego autorów tychże badań oraz dokumentacji. Wydawanie decyzji w oparciu o pośrednią informację o istnieniu badań geologicznych, o których nie wiadomo nawet, czy obejmowały one teren inwestycji zasadnie uznane zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za naruszenie art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Przeznaczenie terenu inwestycji w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszkowa Trybunalskiego pod budowę cmentarza także jest niewystarczające dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, iż studium nie jest prawem miejscowym i nie wiąże organów administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Jeśli w związku z pracami związanymi z przygotowaniem studium były wykonywane badania geologiczne terenu inwestycji, to winny być one załączone do akt sprawy, by mogły być wykorzystane, jako dowód stanowiący podstawę ustaleń faktycznych. Okoliczność, iż skarżący nie kwestionowali w toku postępowania administracyjnego opinii sanitarnych nie stoi na przeszkodzie, zbadaniu przez sąd administracyjny z urzędu prawidłowości przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że brak było podstaw do ustaleń pozwalających na uznanie, iż budynki znajdujące się w odległości 50 – 150 m od cmentarza, spełniając warunki tych rozporządzeń, były podłączone do sieci wodociągowej. Z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Nadto odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących, jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku, w sprawie wymagań, jakie powinny spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków wynika z kolei, że usytuowanie terenu cmentarza powinno wykluczać możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie, w szczególności powinno spełniać wymagania wskazane w przepisach określających, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Stwierdzić należy, iż w przedstawionym projekcie budowlanym nie wskazano, czy a jeżeli tak to w jakiej odległości od projektowanego cmentarza znajdują się budynki zabudowania mieszkalne, zakłady produkujące artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakłady przechowujących artykuły żywności oraz studnie, źródła i strumienie służące do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych. Tymczasem chociażby na mapach dostępnych w internecie można stwierdzić, że w pobliżu terenu inwestycji znajduje się kilkanaście zabudowań. Dla oceny zgodności z prawem przedstawionego przez Parafię projektu budowlanego konieczne jest wskazanie w tym projekcie, w jakiej odległości zabudowania te się znajdują. Dla stwierdzenia, czy teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone niewystarczające jest oparcie się na stwierdzeniu, że wszystkie okoliczne studnie wyschły. Po pierwsze stwierdzenie "okoliczne studnie" jest stwierdzeniem bardzo nieprecyzyjnym. Nie można na podstawie tego stwierdzenia ustalić, jak duży jest to obszar. Po drugie, z faktu, że studnie wyschły nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że wszystkie budynki korzystające z wody podłączone są do sieci wodociągowej. Nie jest to bowiem jedyna możliwość korzystania z wody w przypadku braku wody w studni. Wodę można dowozić do budynku, np. beczkowozem. Ustalenie, że budynki korzystające z wody podłączone są do sieci wodociągowej nie może opierać się na niejednoznacznych danych. Organy administracji na podstawie posiadanej przez siebie dokumentacji geodezyjnej powinny jednoznacznie ustalić, czy teren w granicach od 50 do 150 m odległości od projektowanego cmentarza posiada sieć wodociągową oraz, czy wszystkie budynki korzystające z wody znajdujące się na tym terenie są do tej sieci podłączone. Jeśli dokumentacja geodezyjna posiadana przez organy administracji byłaby niewystarczająca, to należy ustalić tę okoliczność na podstawie innych dowodów, np. wizja w terenie, przesłuchanie świadków. Zgodzić należy się z zarzutem wnoszącej skargę kasacyjną Parafii, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie uznał, że w toku postępowania naruszono prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu. Opinie sanitarne nie są orzeczeniami, które stronom postępowania o wydanie pozwolenia na budowę są doręczane. Opinie załączane są do akt sprawy i strony postępowania mogą się zapoznać z ich treścią zaznajamiając się z aktami sprawy. Skarżący w niniejszym postępowaniu mieli możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym także ze znajdującymi się w nich opiniami, jak również mieli możliwość wypowiedzenia się, co do tych dokumentów. Niezasadne stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w toku postępowania naruszono prawo skarżących do czynnego udziału w postępowaniu nie mogło być podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku. Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji uzasadniały wskazane wyżej uchybienia organów administracji dotyczące nienależytego wyjaśnienia kwestii badań geologicznych terenu inwestycji oraz kwestii spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów wynikających z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.