II OSK 800/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 642/16 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 642/16 w spawie ze skargi J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem MWINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego (dalej: PINB) na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623, dalej: P.b.) oraz art. 123 K.p.a. w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie budowy przez J. G. budynku mieszkalnego na dz. nr [...] i [...] w miejscowości Z., gm. [...] w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach postanowił wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie ww. budynku mieszkalnego, uznając, że roboty te są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. znak: [...] wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy Muszyna. Organ I instancji zobowiązał inwestora do dostarczenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych dotychczas robót budowlanych. MWINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. w całości i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 2 i ust. 3 P.b. nakazał J. G.: I. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie wyżej wskazanego budynku mieszkalnego, prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. Teren robót budowlanych wygrodzić i zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. II. dostarczyć organowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną wykonanych dotychczas robót budowlanych. Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. II SA/Kr 1024/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie) oddalił skargę J. G. na postanowienie MWINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. . Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 212/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W związku z pismem skarżącego z dnia 21 maja 2015 r. zawierającym wniosek J. G. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem MWINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie wstrzymania robót budowlanych, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. MWINB odmówił wznowienia postępowania. Organ stwierdził niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych uznając, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem, które nie kończy sprawy, a ma jedynie charakter incydentalny. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. GINB utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu GINB wskazał, że zgodnie z art. 126 K.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Wyjaśnił, że aczkolwiek na postanowienie PINB z dnia [...] marca 2012 r., którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, przysługiwało zażalenie, to jednak postanowienie to – wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nakazu dostarczenia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych robót – stanowiło rozstrzygnięcie incydentalne, wydane w trakcie toczącego się postępowania legalizacyjnego. GINB podkreślił, że aczkolwiek rozstrzygnięcie to posiada walor ostateczności, to jednak nie rozstrzyga żadnej sprawy co do istoty, gdyż załatwia jedynie kwestię wpadkową, która stanowić będzie podstawę do prowadzenia dalszego postępowania. Z powołanych względów odmowę wznowienia przez organ I instancji postępowania zakończonego postanowieniem tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2012 r. GINP uznał za zasadną. W skardze wniesionej przez J. G. na postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. zarzucono: 1) sprzeczność ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia z treścią postanowienia MWINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz sprzeczność zaskarżonego postanowienia z materiałem dowodowym zgromadzonym zarówno w przedmiotowej sprawie, jak i w innych postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego z udziałem skarżącego; 2) naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 7, art. 148 i art. 149 § 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie w zaskarżonym postanowieniu braku istnienia ustawowych przyczyn wznowienia postępowania z pominięciem dokonania merytorycznej analizy powołanych przez stronę we wniosku przyczyn wznowienia postępowania. W tym zakresie skarżący wskazał, że w sprawie wyszły na jaw nowe, istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne i dowody. W motywach skargi wskazano, że organy błędnie przyjęły, iż zaskarżone postanowienie stanowi rozstrzygnięcie incydentalne i nie rozstrzyga żadnej sprawy, podczas gdy pozostaje ono w faktycznym związku z pozostałymi decyzjami organów nadzoru budowlanego, skierowanymi do skarżącego, np. decyzją o rozbiórce budynku mieszkalnego. Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowień organów nadzoru budowlanego obu instancji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wydając powyższy wyrok z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 642/16 WSA w Warszawie stwierdził, że zaskarżony akt, jak również poprzedzające go postanowienie MWINB z dnia [...] grudnia 2015 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 145 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Wyjaśniono, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotem wniosku J. G. z dnia 21 maja 2015 r. o wznowienie postępowania skarżący uczynił postępowanie zakończone postanowieniem MWINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz dostarczenia organowi nadzoru budowlanego inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych dotychczas robót budowlanych, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 2 i ust. 3 p.b. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skoro odmowa wznowienia postępowania w niniejszej sprawie opierała się na wykładni art. 145 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 50 ust. 1 P.b. w oparciu o zawarte w uzasadnieniu organu rozpoznającego zażalenie stwierdzenie, że wnioskiem o wznowienie postępowania może być objęte nie każde rozstrzygnięcie ostateczne (decyzja lub postanowienie), ale takie rozstrzygnięcie, które "zakończyło sprawę", to Sąd I instancji pogląd taki, jako na gruncie art. 126 K.p.a. nieuprawniony, w całości odrzucił. Uznał, że zasadnicza przyczyna wadliwości w stanowisku organu polegała na niedostrzeżeniu istoty tej formy stosowania prawa jaką jest postanowienie. W świetle art. 123 § 2 K.p.a. postanowienia, co do zasady, nie są procesową formą rozstrzygania sprawy co do istoty. Zgodnie w tym przepisem postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem analizowana pod kątem "odpowiedniego stosowania" do postanowień m.in., art. 145 K.p.a. powinna więc zostać przez organy oceniona przez pryzmat wyżej przywołanej regulacji wskazującej na ów zasadniczy prawnoprocesowy charakter postanowień, jako wydawanych w ramach postępowania rozstrzygnięć dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w jego toku (art. 123 § 1 i 2 K.p.a.), a zatem rozstrzygających w innym zakresie niż "istota sprawy". Pomimo jednak tego incydentalnego, co do zasady, charakteru postanowień ustawodawca zadecydował, że istotność poszczególnych kwestii procesowych, o których organy administracji publicznej rozstrzygają w tej formie procesowej uzasadnia nie tylko ich weryfikację w trybach nadzwyczajnych, ale również ich zaskarżalność poprzez objęcie postanowień określonego rodzaju skargą do sądu administracyjnego (zob. art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zdaniem WSA w Warszawie warunki dopuszczalności weryfikacji postanowień w trybie wznowienia postępowania określa art. 126 K.p.a., który możliwość taką zastrzega dla postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134. Dopuszczona zatem na mocy art. 126 K.p.a. możliwość zastosowania art. 145 K.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, przy braku wprowadzenia w K.p.a. zastrzeżenia co do możliwości uczynienia przedmiotem wznowionego postępowania postanowień "kończących postępowanie", które w świetle art. 123 § 2 K.p.a. tworzą kategorię postanowień wyjątkowych, niezasadnymi czyni wywody organów, które w "incydentalnym" charakterze prawnym postanowienia, stanowiącym zasadniczą naturę i kryterium stosowania przez organy administracji publicznej tej formy rozstrzygnięcia, odnalazły wyłączną przyczynę niedopuszczalności wznowienia postępowania. Podsumowując WSA w Warszawie stwierdził, że w świetle art. 126 K.p.a. dla możliwości objęcia postanowienia trybem z art. 145 K.p.a. wystarczające jest stwierdzenie, że postanowienie charakteryzuje się cechą formalną w postaci dopuszczalności jego zaskarżenia. Wbrew zaś temu, co przyjęły organy orzekające, ujęte w art. 126 K.p.a. założenie umożliwiające odpowiednie stosowanie m.in. art. 145 do postanowień, od których przysługuje zażalenie, dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie, nie uzależnia dodatkowo od tego, czy postanowienie, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania "kończy sprawę". Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w świetle art. 50 ust. 7 P.b. należy do postanowień zaskarżalnych, co przesądza o formalnej dopuszczalności wznowienia postępowania. Jednocześnie Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 7 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając Sądowi I instancji mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 50 ust. 1 P.b. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż instytucja wznowienia postępowania, uregulowana w art. 145 § 1 K.p.a. ma zastosowanie do wszystkich postanowień, od których przysługuje zażalenie, a wobec powyższego postanowienie GINB z dnia [...] lutego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a., a w konsekwencji uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo, iż GINB prawidłowo przyjął, iż instytucja wznowienia postępowania ma zastosowanie tylko do postanowień kończących sprawę. Wskazując na powyższą podstawę GINB wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej organ podniósł, iż zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, interpretacja art. 145 § 1 K.p.a. prowadzi do konkluzji, że wnioskiem o wznowienie postępowania może być objęta nie każda decyzja ostateczna, ale decyzja kończąca sprawę. Za takim stanowiskiem przemawia zarówno wykładnia gramatyczna, ponieważ ustawodawca użył sformułowania "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną", a nie "w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną", jak i celowościowa. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania mają charakter ściśle procesowy i do ostatecznego zakończenia sprawy wady postępowania mogą być naprawione przez organ administracji. Dlatego też, nie podlega wznowieniu postępowanie niezakończone decyzją ostateczną albo decyzją, która nie kończy postępowania w sprawie (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1939/14). Kasator podniósł, że odpowiednie stosowanie przepisów, o których mowa w art. 126 K.p.a. oznacza, że przepisy Kodeksu będą stosowane wprost bez żadnych modyfikacji, a niektóre z dostosowaniem do charakteru rozpoznawanej sprawy. W związku z powyższym, aby objąć postanowienia trybem wynikającym z art. 145 K.p.a. konieczne jest stwierdzenie, że postanowienie charakteryzuje się cechą formalną w postaci dopuszczalności jego zaskarżenia oraz posiada walor postanowienia "kończącego sprawę". Organ wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w świetle art. 50 ust. 7 P.b., należy do postanowień zaskarżalnych, jednakże nie kończy sprawy, co przesądza o braku dopuszczalności wznowienia postępowania. Skarżący kasacyjnie oświadczył nadto, że zrzeka się rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania sądowoadministracyjnego nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zauważyć jednocześnie należy, iż z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu zauważyć należy, iż istota występującego w sprawie problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia od jakich postanowień przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o wznowienie postępowania, przy czym Sąd I instancji zajął stanowisko, iż wznowienie postępowania przysługuje od wszystkich postanowień, od których przysługuje zażalenie, zaś skarżący kasacyjnie organ prezentuje pogląd, iż środek tek służy wyłącznie od postanowień kończących postępowanie. Poszukując odpowiedzi na tak postawione pytanie wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż zgodnie z art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zauważyć w tym miejscu należy, iż instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuję się, iż odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych. Synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, iż stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty. Pamiętać przy tym należy, iż zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa, jest zasada racjonalności ustawodawcy, z której wynika założenie, iż nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych słów i wyrażeń, a jednocześnie instytucjom prawnym odmiennie nazwanym przypisuje odmienne znaczenie. W świetle powyższej zasady okoliczność, iż ustawodawca w art. 126 K.p.a. użył przysłówka "odpowiednio" i odesłał do odpowiedniego stosowania art. 145-152 K.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a nie nakazał po prostu bezpośredniego stosowania tych przepisów, jednoznacznie wskazuje na występujący u prawodawcy zamiar zróżnicowania prawnego tych instytucji. Dalej zauważyć należy, iż art. 145 § 1 K.p.a. stanowi, iż postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Z przepisu tego wynika wprost że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie poprzez jej merytoryczne rozstrzygnięcie względnie orzeczenie o niemożności takowego rozstrzygnięcia z przyczyn procesowych. Co za tym idzie choć decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2) jest decyzją ostateczną, to jednak nie jest to decyzja kończąca postępowanie w sprawie, co oznacza, iż nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania, w którym wydano tę decyzję (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1991 r., sygn. IV SA 349/91, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odpowiednie zastosowanie tegoż art. 145 § 1 K.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie nie może zatem oznaczać – jak postuluje to skarżący kasacyjnie – stosowania tegoż przepisu wyłącznie do postanowień kończących postępowanie, albowiem stanowiłoby to bezpośrednie stosowanie tegoż przepisu i czyniłoby zbędnym umieszczenie przez prawodawcę w art. 126 K.p.a. zastrzeżenia o jedynie odpowiednim stosowaniu do postanowień tych przepisów. Przyjęcie takiej wykładni prawa wiązałoby się także z trafnie podniesionym przez Sąd I instancji pominięciem specyfiki postanowień, które co do zasady są orzeczeniami procesowymi nie kończącymi postępowania. Jednocześnie zauważyć należy, że nie można podzielić także poglądu Sądu I instancji jakoby regulacja zawarta w art. 126 K.p.a. wprowadzała generalną możliwość wznawiania postępowania, w stosunku do wszystkich postanowień, od których przysługuje zażalenie. Prowadziłoby to bowiem do niedopuszczalnej z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy sytuacji, w której wznowienie postępowania nie służyłoby od decyzji niekończącej postępowania (decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.), a jednocześnie ten nadzwyczajny środek prawny byłby dopuszczalny w stosunku do zaskarżalnych postanowień nie mających wpływu na sposób zakończenia postępowania, takich jak na przykład postanowienie o zawieszeniu postępowania, względnie postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Co za tym idzie uznać należy, iż odpowiednie stosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie przepisów dotyczących wznowienia postępowania, oznacza, iż przepisy te znajdą zastosowanie do tego rodzaju zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie, przez co rozumieć należy zarówno postanowienia kończące postępowanie (np. postanowienie o wymierzeniu grzywny z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego), jak i postanowienia, które wprawdzie postępowania w danej sprawie administracyjnej nie kończą, ale przesądzają w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy decyzją kończącą postępowanie. Przykładem tego rodzaju postanowienia jest wydawane na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, które wprawdzie nie kończy postępowania legalizacyjnego, ale jego wykonanie ma kluczowy wpływ na możliwość uzyskania przez stronę decyzji o jakiej mowa w art. 49 ust. 4 tej samej ustawy. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż takim postanowieniem, które nie kończy postępowania w sprawie administracyjnej, ale ma bezpośredni wpływ na treść decyzji kończącej postępowanie jest także postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem zgodnie z art. 50a pkt 2 tej samej ustawy w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Treść decyzji organu nadzoru budowlanego jest zatem w tej sytuacji determinowana przez uprzednie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Co za tym idzie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a., albowiem zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.