II OSK 804/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Komańcza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 784/08 w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Komańcza z dnia 19 lutego 2007 r. nr V/20/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 784/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Podkarpackiego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr V/20/07 Rady Gminy Komańcza z dnia 19 lutego 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wola Michowa-I/2004". Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę Wojewody Podkarpackiego po uprzednim przyjęciu jej do merytorycznego rozpoznania w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 839/08 uchylającym postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o odrzuceniu skargi. Zgodnie z przyjętym przez Sąd stanem faktycznym sprawy, Wójt Gminy Komańcza pismem z dnia 9 lutego 2006 r. wystąpił do Wojewody Podkarpackiego o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania planu zagospodarowania przestrzennego "Wola Michowa-I/2004". Działający z upoważnienia Wojewody organ – Dyrektor Zespołu Karpackich Parków Krajobrazowych w Krośnie, postanowieniem z dnia 16 stycznia 2007 r. odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego, wskazując jednocześnie, na jakich warunkach uzgodnienie planu byłoby możliwe. Gmina Komańcza uznała, iż nie jest to przeszkodą do uchwalenia planu, gdyż organ uzgadniający projekt nie wydał postanowienia w terminie liczonym od doręczenia powyższego pisma z dnia 9 lutego 2006 r., co równoznaczne jest z uzgodnieniem w świetle art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Niezależnie od powyższego, Gmina uznała, iż w sprawie zaistniały przesłanki upoważniające do uznania projektu za uzgodniony, na mocy art. 24 ust. 2 ww. ustawy, gdyż ww. postanowienie z dnia 16 stycznia 2007r. nie odpowiadało przepisom prawa. W takim stanie sprawy Rada Gminy Komańcza uchwaliła zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie podzielił stanowiska Gminy w opisanym zakresie. Sąd przypomniał, iż sprawa uzgodnienia toczyła się w trybie instancyjnym i sądowoadministracyjnym, a zatem termin do wydania postanowienia w sprawie uległ przedłużeniu w związku z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1302/06. Z akt sądowych wynika, iż akta administracyjne po wydaniu ww. orzeczenia zostały zwrócone przy piśmie z dnia 19 grudnia 2006 r., które wpłynęło do Dyrektora ZKPZ w dniu 29 grudnia 2006 r. Skoro tak, to należy uznać, iż postanowienie z dnia 16 stycznia 2007 r. zostało podjęte przed upływem terminu określonego w art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w tej sytuacji nawet, gdyby przedmiotowe uzgodnienie zostało dokonane po terminie, to i tak miałoby ono charakter wiążący dla Gminy. Sąd pierwszej instancji podniósł również, iż nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 25 ust. 2 ww. ustawy, gdyż organ w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2007 r. zamieścił w uzasadnieniu warunki, na jakich uzgodnienie projektu planu byłoby możliwe. Sąd przypomniał, iż brak takich warunków był powodem uchylenia wyrokiem z dnia 10 października 2006 r. poprzednich postanowień wydanych w przedmiocie uzgodnienia projektu planu miejscowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż Rada Gminy Komańcza uchwaliła plan przy braku wymaganego uzgodnienia, Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w sprawie doszło do naruszenia w sposób istotny przepisu art. 17 pkt 7 powołanej ustawy. Od powyższego wyroku Gmina Komańcza złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano naruszenie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 200 6r., sygn. akt IV SA/Wa 1302/06, zgodnie z którym, wobec nieokreślenia przez Dyrektora Zespołu Karpackich Parków Krajobrazowych w postanowieniu z dnia 8 marca 2006 r. konstruktywnych warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, należało uznać, iż przedstawiony projekt planu został zaakceptowany. W świetle powyższego orzeczenia, dalsze procedowanie przez ww. organ w trybie uzgodnieniowym, było zbędne, gdyż w sprawie ziściły się warunki fikcji uzgodnienia z art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawami skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego są zarzuty błędnej wykładni: – art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że wyłączną przesłanką umożliwiającą uznanie projektu planu miejscowego za uzgodniony jest brak określenia warunków uzgodnienia przez organ współdziałający, przy jednoczesnym pominięciu, że w świetle powyższego przepisu dopuszczalne jest uznanie projektu planu za uzgodniony w sytuacji niepowołania podstawy prawnej uzasadniającej określenie warunków uzgodnienia; – art. 24 ust. 2 w związku z art. 25 ust. 2 ww. ustawy poprzez uznanie, iż wymóg określenia warunków, na jakich uzgodnienie projektu planu może nastąpić, ma charakter formalny i jest spełniony niezależnie od braku konstruktywnego charakteru warunków wskazanych w uzgodnieniu. W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji powinien był ocenić, czy przepisy rozporządzenia Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Ciśniańsko-Wetlińskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Podkarpackiego z 2004 r. Nr 70, poz. 766), uzasadniały warunkowanie uzgodnienia pozostawieniem na terenie objętym planem wyłącznie terenów leśnych. Błędna wykładnia art. 24 ust. 2 ustawy, dokonana przez Sąd, doprowadziła do faktycznego zaakceptowania tego, że organ współdziałający warunkował uzgodnienie przeniesieniem większości funkcji przestrzennych przewidzianych w projekcie planu poza teren objęty tym projektem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstaw takich nie ma zarówno zarzut naruszenia art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak i zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Co do tego pierwszego zarzutu to trzeba zauważyć, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 października 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1302/06) nie wyraził poglądu jakoby w rozpoznawanej sprawie "ziściły się warunki fikcji uzgodnienia z art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Stwierdził natomiast, że brak określenia warunków uzgodnienia, mimo że zdaniem organu odwoławczego wynikał z konstruktywnej analizy uwarunkowań przyrodniczych "może być uznane, iż przedstawiony projekt został zaakceptowany", pozostawiając tym samym sprawę otwartą. Co do zaś zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, to trzeba podnieść, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował sporną normę prawną. Zasadnie bowiem wyszedł z założenia, że w sytuacji gdy właściwy organ administracyjny w stosownym postanowieniu wskazuje na jakich warunkach uzgodnienie projektu planu byłoby możliwe to brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy projekt został uzgodniony w myśl przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda stosownie do brzmienia tego przepisu za uzgodniony można uznać i taki projekt planu, w przypadku którego organ uzgadniający nie powołuje podstawy prawnej uzasadniającej określenie warunków, o których mowa, ale wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie wyraził, w tej mierze, poglądu przeciwnego. Nie odnosząc się w ogóle do tej kwestii dorozumianie przyjął, że taka podstawa w niniejszej sprawie została powołana i tak jest w istocie, a to czy właściwy organ administracji wyszedł poza tę podstawę czy też nie, mogło być rozważane i kontrolowane przy kwestionowaniu (skarżeniu) przedmiotowego postanowienia. W tych okolicznościach sprawy, mając na uwadze związanie zarzutami skargi kasacyjnej w myśl art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 tej ustawy.