II OSK 807/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2077/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od [...] S. A. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia [...] Minister Zdrowia, na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399) w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 6 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska S. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) po rozpatrzeniu wniosku w sprawie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] S. w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej S. – uzgodnił projekt inwestycji negatywnie. W uzasadnieniu wskazano, że proponowana budowa zlokalizowana jest w odległości około 700 m od granicy strefy "A". Inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sprzeczna jest z § 4 uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] w sprawie uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska S. W statucie ustalono, że zabrania się lokalizacji m.in. takich stacji. Ponadto zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 3 lit. d/ ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych w strefie "C" zabrania się prowadzenia działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze klimatu. Minister Zdrowia postanowieniem z [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że uzyskane w toku postępowania lokalizacyjnego pozytywne dla inwestycji uzgodnienia i opinie nie są wiążące dla Ministra Zdrowia. Uzgodnienia te bowiem nie odnoszą się do warunków naturalnych niezbędnych do prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego. Nadto żaden organ nie może wchodzić w kompetencje zastrzeżone dla Ministra Zdrowia i wypowiadać się w kwestii ochrony uzdrowiskowej. Minister podnosił, że tymczasowy statut uzdrowiska S. stanowi źródło prawa miejscowego. Z § 4 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] jednoznacznie wynika, że poza czynnościami, których wykonywanie jest zabronione, ustala się dodatkowe, a do nich należy m.in. lokalizacja stacji bazowych telefonii komórkowej. Odnosząc się do "Raportu oddziaływania na środowisko" organ stwierdził, że opracowanie to nie odnosi się do przepisów związanych z uzdrowiskami i lecznictwem uzdrowiskowym. Raport jednakże stwierdza, że projektowany maszt będzie górował nad otoczeniem i wskutek tego będą pogorszone walory krajobrazowe. Budowa stacji będzie zatem ingerencją w fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne i wobec tego sprzeczna jest z art. 38 ust. 1 pkt 3 lit. d/ ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o leczeniu uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się, w przypadku inwestycji w miejscowościach uzdrowiskowych, po uzgodnieniu z Ministrem Zdrowia. Prawidłowo zatem projekt decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej został przedłożony do uzgodnienia właściwemu przedmiotowo organowi. Podstawą bowiem wydania decyzji negatywnej była niezgodność z przepisami mającymi na celu ochronę terenu ze względu na walory uzdrowiskowe. Organem zaś właściwym do wypowiadania się w kwestii ochrony uzdrowiskowej jest Minister Zdrowia i tenże organ był kompetentny ostatecznie do oceny zgodności inwestycji z przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Pomimo zatem, że Burmistrz S. odmówił wydania decyzji lokalizacyjnej, opinia Ministra Zdrowia była konieczna. Organ uzgadniający podzielając stanowisko organu prowadzącego postępowanie głównie oparł swe rozstrzygnięcie na dwóch przesłankach: 1) zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej na terenie uzdrowiska wynika z zapisu statutu tymczasowego uzdrowiska, 2) zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej na terenie uzdrowiska podyktowany jest regulacją art. 38 ust. 1 pkt 3d powołanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, który stanowi, że w strefie ochronnej "C" zabrania się m.in. prowadzenia działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze klimatu. Bezspornym jest, że gminy uzdrowiskowe miały obowiązek uchwalenia tymczasowego statutu. Statut uzdrowiska zawiera w szczególności czynności, które są zabronione w poszczególnych strefach ochronnych. Ustawa zaś wyróżnia na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej trzy strefy, oznaczone literami: "A", "B" i "C". Najściślej chronionym terenem jest obszar strefy "A", który jest otoczony strefą "B" i bezpośrednio do niej przylega, ta zaś ostatnia strefa otoczona jest terenem "C". W powołanym statucie tymczasowym S. w § 4 pkt 7 wyraźnie ustalono, że poza ustalonymi ustawowo zakazami, zabrania się dodatkowo na terenie uzdrowiska m.in. lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Tymczasem z art. 38 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych można wywieść, że w strefie "C" dopuszczalna jest lokalizacja urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, a zatem także stacji telefonii komórkowej. Jedynym warunkiem ograniczającym takie inwestycje, który można wyinterpretować, jest wymagana odległość od granicy strefy ochronnej "A". Ustawa bowiem wyznaczając zakazy właściwe dla strefy "B", wyraźnie przewiduje możliwość lokalizacji w takiej strefie urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne z zaznaczeniem, że mogą być one zlokalizowane nie bliżej niż 500 m od granicy obszaru strefy ochronnej "A". Skoro zatem ustawa dopuszcza lokalizację stacji telefonii komórkowej w obszarze "B" ograniczając ją jedynie odległością od strefy ochrony, to tym bardziej dopuszczalna będzie tego rodzaju działalność w strefie mniej chronionej, jaką jest strefa "C". Skoro jednak statut wyłączył tego rodzaju działalność, koniecznym było dokonanie oceny dopuszczalności tego rodzaju zapisu w świetle obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu statut nie stanowi prawa miejscowego. W żadnym bowiem miejscu ustawa nie nadaje statutowi tego rodzaju rangi. W tej sytuacji dopuszczalne było odstąpienie od zapisu statutu i ocena przedsięwzięcia pod kątem przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Gdyby statutu był aktem prawa miejscowego, wówczas niewątpliwie byłby prawem powszechnie obowiązującym, którym byłby związany organ w swojej działalności orzeczniczej. Taka sytuacja występuje np. w wypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, kiedy to organy związane są uchwałami rady w tym przedmiocie pozostającymi w obrocie prawnym. W sprawie uchwała Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia statutu nie stanowi prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Na podstawie wymienionej wyżej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wymienionym w art. 40 ust. 2. Uchwalenie statutu nie mieści się w kategorii tych spraw, co oznacza, że jedynie z mocy odrębnej ustawy możliwe jest przyznanie statutowi mocy prawa miejscowego. Tymczasem, jak już wskazano, ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych nie wskazuje, że statut jest takim prawem. Statut zatem zakazując lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie całego uzdrowiska, w ocenie Sądu pozostaje w sprzeczności z ustawą. Przede wszystkim z omawianej ustawy nie wynika, aby rada uchwalając statut mogła zamieścić w nim tego rodzaju czynności, które wprowadzałyby dodatkowe zakazy lub ograniczenia w stosunku do tych wynikających z ustawy. Ustawa różnicuje możliwość budowy stacji telefonii komórkowej w zależności od strefy. W strefie "A" obowiązuje bezwzględny zakaz tego rodzaju urządzeń (art. 38 ust. 1 pkt 1j), natomiast w strefie "B" zakaz dotyczy lokalizacji nie bliżej niż 500 m od granicy obszaru strefy chronionej "A". Oznacza to, że możliwe jest umiejscowienie masztu telefonii komórkowej w strefie "B", ale jedynie poza pasem szerokości 500 m licząc od granicy przebiegu strefy "A". Ustalając zakazy w strefie "C" ustawodawca w ogóle nie reguluje kwestii stacji telefonii, co przy kompleksowej wykładni przepisów zawartych w art. 38 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych może skutkować jedynie wnioskiem, że dopuszczono w tej strefie lokalizowanie takich urządzeń. Rozszerzenie w statucie zakazu lokalizowania stacji telefonii komórkowej na wszystkie strefy ochronne uzdrowiska stanowi, w ocenie sądu, naruszenie kompetencji Rady Miejskiej wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy. Możliwość bowiem określenia w statucie czynności zabronionych nie uprawnia organu uchwałodawczego do wprowadzenia takich zakazów, które nie znajdują oparcia w akcie rangi ustawowej. A takim zakazem jest niewątpliwie zakaz wznoszenia masztów na terenie całego uzdrowiska. W konsekwencji fakt, iż statut uzdrowiska wprowadza zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej na terenie tego uzdrowiska nie może stanowić skutecznej podstawy prawnej do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie masztu telefonii komórkowej. Drugim argumentem stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia Ministra było powołanie na przepis art. 38 ust. 1 pkt 3 lit. d/ ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Powołana norma wprowadza zakaz prowadzenia działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne. Organ stwierdził, że wzniesienie masztu pogorszy walory krajobrazowe, a nadto będzie ingerencją w fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne. Ustalając zakazy dotyczące inwestowania na terenie uzdrowiska jako odrębny przedmiot potraktowano m.in. stacje bazowe telefonii komórkowej, Jak już wskazano, dopuszczono częściową możliwość ich lokalizacji w strefie "B", a zatem strefie poddanej większym rygorom niż strefa "C". Nie wydaje się zatem celowe z punktu widzenia prawidłowego rozumowania, objecie tego samego urządzenia innymi rygorami takimi jak ocena pod względem ingerencji w fizjografię i założenia przestrzenne uzdrowiska, skoro w chwili uchwalania przepisów wiadomym jest, że wszelkie stacje bazowe telefonii komórkowej oddziaływają na walory krajobrazowe, jak również w pewien sposób ingerują w ład przestrzenny. Gdyby jednak uznać, że urządzenia takie mogą być oceniane także pod kątem wpływu na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne, należy uznać, że w niewystarczającym stopniu organ wyjaśnił na czym polegać ma owa ingerencja. Samo stwierdzenie , że planowana budowa to maszt o wysokości 40 m n.p.t. oraz 12 anten nie wypełnia kryterium prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. Również opis otoczenia, w którym planowane jest posadowienie nie wyjaśnia w sposób dostateczny rozstrzygnięcia. Organ nie ustalił bowiem jakie są założenia przestrzenne w tym uzdrowisku i na jaki konkretnie element fizjograficzny uzdrowiska będzie miała wpływ ta inwestycja. Nie wyjaśnił także na czym ten wpływ miałby polegać. Rozstrzygając ponownie sprawę organ przede wszystkim wyjaśni, czy możliwa jest ocena projektowanej inwestycji z punktu widzenia kryterium zawartego w art. 38 ust. 1 pkt 3 lit. d/ ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. W dalszej kolejności, w zależności od poprzednich wniosków, mając na uwadze art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. rozważy wpływ budowy masztu na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne. Mając powyższe na uwadze, uznając, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c/ i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie Ministra Zdrowia z [...]. Minister Zdrowia wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1) naruszeniu prawa materialnego – art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tymczasowy statut uzdrowiska S. (Dz.Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]) nie stanowi źródła prawa miejscowego; 2) naruszeniu prawa materialnego – art. 38 ust. 1 pkt 3 lit. d/ ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu za niecelowe, z punktu widzenia prawidłowego rozumowania, objęcie stacji telefonii komórkowej innymi rygorami takimi jak ocena pod względem ingerencji w fizjografię i założenia przestrzenne uzdrowiska. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazani sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że uchwalony przez Radę Miejską w S. w dniu [...] tymczasowy statut uzdrowiska S. został wydany z upoważnienia ustawowego, zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych oraz posiada cechy generalności i abstrakcyjności, gdyż skierowana jest do nieokreślonej liczby podmiotów i kształtuje sytuację prawną nieokreślonej ich liczby. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że statut uzdrowiska nie stanowi źródła prawa miejscowego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że niecelowe z punktu widzenia prawidłowego rozumowania jest objecie stacji telefonii komórkowej innymi rygorami takimi jak ocena pod względem ingerencji w fizjografię i założenia przestrzenne uzdrowiska. Z treści art. 38 ust. 1 pkt 3 lit. d/ ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych wynika wprost taki obowiązek. Realizując ten obowiązek organ wyjaśnił na czym polegać ma ingerencja masztu telefonii komórkowej w fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne. Przepisy tymczasowego statutu poprzez wyznaczenie stref ochrony uzdrowiskowej oraz określenie czynności dla nich zabronionych określają założenia przestrzenne uzdrowiska oraz umożliwiają ochronę środowiska niezbędnego do prowadzenia i rozwijania lecznictwa uzdrowiskowego. Minister Zdrowia powołał się na powyższe w postanowieniu [...] z [...]. Ponadto wskazał, że organ określił wpływ planowanej inwestycji na środowisko na podstawie załączonego do akt sprawy "Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" z [...] r., w którym jego autor – mgr inż. J. B. stwierdził, że maszt wraz z zamontowanymi na nim dwunastoma antenami, wyraźnie górujący nad otoczeniem jest obcym elementem w krajobrazie, który pogorszy jego walory, a więc wpłynie na warunki naturalne uzdrowiska, jego fizjografię. Zgodnie z nauką geografii krajobraz jest jednym z elementów środowiska. Z uwagi na powyższe należy uznać, że przy wydaniu postanowienia zostały uwzględnione założenia przestrzenne uzdrowiska S., ustalono element środowiska na jaki wpłynie budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] S. oraz na czym ten wpływ będzie polegać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może wynikać zatem z powołanej ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2) oraz z przepisów ustaw szczególnych. Według art. 41 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.). "Rada gminy, po uzyskaniu decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 2, uchwala, na podstawie operatu uzdrowiskowego, statut uzdrowiska lub statut obszaru ochrony uzdrowiskowej, z zastrzeżeniem ust. 3". Art. 41 ust. 2 tej ustawy normuje przedmiot regulacji statutowej, stanowiąc "Statut uzdrowiska lub statut ochrony uzdrowiskowej zawiera w szczególności: 1) nazwę uzdrowiska lub nazwę obszaru ochrony uzdrowiskowej i jego granice, 2) określenie stref ochronnych, o których mowa w art. 38 ust. 1, wraz z określeniem koniecznych do zachowania obszarów biologicznie czynnych, oraz określenie czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych (...)". Zgodnie z art. 59 ust. 3 tej ustawy "Gmina, o której mowa w ust. 2, jest obowiązana do uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska i przedłożenia go ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy". Zarówno art. 41 jak i art. 59 ust. 2 powołanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych nie stanowi expressis verbis, że statut uzdrowiska jest aktem prawa miejscowego. Przyjęcie wykładni, że tylko w razie regulacji ustawowej stanowiącej o nadaniu danego rodzaju aktów rangi aktów prawa miejscowego jest nie do przyjęcia. Do wyjątków należą rozwiązania, które stanowią expressis verbis o charakterze prawnym aktu, taka zatem regulacja jaką przyjmuje art. 14 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiąc "Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego". Dla ustalenia zatem charakteru aktu jako aktu prawa miejscowego nie można przyjąć przesądzającego znaczenia braku ustawowej regulacji stanowiącej, że jest to akt prawa miejscowego. Podstawą do oceny jest przedmiot regulacji. Jeżeli przedmiotem regulacji jest ustanowienie generalnych nakazów lub zakazów adresowanych do abstrakcyjnie określonego adresata, akt spełnia warunki do zakwalifikowania do aktu prawa miejscowego. Artykuł 41 ust. 2 powołanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, normując przedmiot regulacji statutu uzdrowiska, którą należy zastosować też do materii regulacji tymczasowego statutu uzdrowiska, stanowi o określeniu czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych. Przyznanie zatem kompetencji radzie gminy do określenia czynności zabronionych w strefach ochronnych oznacza, że ustawowa regulacja zakazów w art. 38 ust. 1 nie wyłącza regulacji statutowej. Przyjęcie wykładni, że moc zakazów może wynikać wyłącznie z art. 38 ust. 1 tej ustawy, oznaczałoby, że statut może jedynie wyznaczyć przestrzennie poszczególne strefy, a zakazy w nich obowiązujące wynikałyby wyłącznie z ustawy. Z procedury opracowywania statutu uzdrowiska, a zatem obowiązku sporządzenia operatu uzdrowiskowego wynika, że zakres czynności zakazanych określany jest w operacie, co oznacza dokonanie indywidualizacji zakazów w zależności od indywidualnych uwarunkowań danego uzdrowiska (art. 39, art. 40 powołanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych). Wprawdzie przy ustaleniu tymczasowego statutu uzdrowiska nie ma obowiązku sporządzenia operatu uzdrowiskowego (art. 59 ust. 4 tej ustawy), nie oznacza to jednak, że indywidualne uwarunkowania uzdrowiska nie mają znaczenia dla określenia zakazów obowiązujących w strefach ochronnych. Zaskarżone postanowienie Ministra Zdrowia zostało wydane zgodnie z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.