II OSK 827/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 437/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 437/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 maja 2018 r., znak: WI-I.7843.3.27.2018.MKP, w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do sądu decyzją Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Pucki z 1 marca 2018 r. wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego (przyczepy kempingowej/domku holenderskiego) na terenie działki nr ewid. [...] położonej w [...], gmina [...]. Starosta Pucki jako organ I instancji potwierdził, że w dniu 20 lutego 2018 r. skarżący złożył do Urzędu Miejskiego we [...] krótkie pismo z prośbą o wyrażenie zgody na tymczasowe postawienie używanej przyczepy kempingowej (domku holenderskiego) bez prawa rejestracji i niezwiązanej trwale z gruntem. Burmistrz [...] przekazał pismo skarżącego do organu właściwego, tj. Starosty Puckiego (data doręczenia: 27 lutego 2018 r.). Jednocześnie organ gminy podkreślił, że zgodnie z postanowieniami uchwały nr VI/65/2007 Rady Miejskiej [...] z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP-5 (dalej: "miejscowy plan zagospodarowania") działka nr ewid. [...], której dotyczy zgłoszenie skarżącego, zlokalizowana jest na obszarze przewidzianym pod tereny rolnicze (symbol 04 R), co do których ustalono obowiązek zachowania 100% powierzchni biologicznie czynnej. W związku z wnioskiem skarżącego wskazaną wyżej decyzją z 1 marca 2018 r. Starosta Pucki zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego (przyczepy kempingowej/domku holenderskiego) na terenie działki nr ewid. [...] położonej w [...]. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a."). Organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie całkowitym zakazem zabudowy przedmiotowej działki nr ewid. [...], przewidzianym przez miejscowy plan zagospodarowania. Tym samym, zamiar budowy tymczasowego obiektu budowlanego w sposób nie budzący wątpliwości narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że odstąpił od nałożenia na skarżącego jako inwestora obowiązku uzupełnienia podania zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Brak określonych informacji i oświadczeń skarżącego nie ma bowiem wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż niezgodność planowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przekreśla możliwość pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Dlatego niezbędne było wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego. W odwołaniu skarżący wyjaśnił, że w bezpośrednim sąsiedztwie należącej do niego nieruchomości znajduje się wiele działek o przeznaczeniu budowlanym i charakterze rekreacyjnym. Skarżący powołał się również na znaczące koszty nabycia nieruchomości, sprowadzenia ww. przyczepy kempingowej oraz ewentualnego jej usunięcia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Wojewoda Pomorski wyjaśnił, że decyzja Starosty Puckiego była zgodna z prawem ze względu na to, że działka objęta zamierzeniem skarżącego znajduje się na terenie 04 R, gdzie ustalono konieczność zachowania 100% powierzchni biologicznie czynnej. Jest to więc działka bez prawa do zabudowy. Organ odwoławczy zgodził się również ze Starostą Puckim, że odstąpienie od nałożenia na skarżącego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia podania było całkowicie uzasadnione, ponieważ uzupełnienie tych braków nie miałoby żadnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z ugruntowanej w tej kwestii linii orzeczniczej wynika, że negatywne rozstrzygnięcie co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego przekreśla możliwość pozytywnego rozpatrzenia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, [...] wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 10 § 1 i w zw. z art. 28 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej były zobligowane do orzeczenia o wniesieniu sprzeciwu stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Przesądza o tym niezgodność zgłoszenia dokonanego przez skarżącego z miejscowym planem zagospodarowania w zakresie wymogów utrzymania powierzchni biologicznie czynnej na całym terenie działki. Zdaniem Sądu I instancji nie zasługują także na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty dotyczące pozbawienia udziału w postępowaniu pozostałych współwłaścicieli działki nr ewid [...] położonej w [...]: brak możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego skarżącego przesądza o tym, że zamierzenie to pozostaje bez wpływu na interesy osób trzecich, a ponadto zarzut taki z zasady może być podniesiony jedynie przez podmiot pozbawiony udziału w postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł skarżący [...] zaskarżając wyrok w całości i przedstawiając następujące zarzuty: I. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na jego niezastosowanie przez Sąd I instancji i w rezultacie: a) lakoniczne i ogólnikowe wyjaśnienie podniesionych przez skarżącego okoliczności braku zawiadomienia skarżącego przez organ odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań poprzez to, że w toku postępowania odwoławczego nie uzyskano jakichkolwiek nowych dowodów w sprawie, mimo że umożliwienie skarżącemu zapoznania się z tą dokumentacją mogłoby doprowadzić do sformułowania dodatkowych zarzutów lub wniosków, czego skarżący został pozbawiony, b) arbitralne i nie poparte argumentacją twierdzenie, że skarżący nie wyjaśnił, jaki wpływ dla rozstrzygnięcia miała okoliczność braku umożliwienia skarżącemu zapoznania się i wypowiedzenia się co do materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego, podczas gdy skarżący w skardze podnosił, że powyższe zaniechanie organu II instancji ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowości realizowania uprawnień przysługujących skarżącemu jako stronie postępowania administracyjnego. Skarżący został pozbawiony możliwości weryfikacji zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz odniesienia się do niej, co w oczywisty sposób miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, tj. oddalenie przez Sąd I instancji skargi w całości, podczas gdy wskazane w skardze kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają uznanie, że skarga na decyzję Wojewody Pomorskiego z 11 maja 2018 r. powinna była zostać uwzględniona; 3) art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, tj. uznanie przez Sąd I instancji, że skarga powinna zostać oddalona, podczas gdy powinna być uwzględniona; II. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 5. w zw. z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy organ architektoniczno-budowlany był zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego na terenie działki nr ewid. [...], podczas gdy w rozpatrywanej sprawie uzasadnione było wyrażenie zgody na postawienie tymczasowego obiektu budowlanego i nie było podstaw do przyjęcia, że organ był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu. W konkluzji skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zasadą jest przy tym, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Po rozpatrzeniu zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Z uwagi na fakt, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą w zasadniczym zakresie samego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji i uzasadnienia wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty te należy uznać za nietrafne. Zdaniem NSA organy orzekające w sprawie, podobnie jak i Sąd I instancji kontrolujący ich decyzje, prawidłowo dokonały wykładni i właściwie zastosowały w niniejszej sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przyjętego uchwałą nr VI/65/2007 Rady Miejskiej [...] z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP-5. Wskazany przepis ustawy jednoznacznie stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli (...) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Oznacza to, że skoro sama instytucja zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego lub wykonania określonych robót budowlanych stanowi wyjątek od reguły jaką zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, to wniesienie sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany może mieć miejsce, a zarazem jest obowiązkiem organu, gdy wystąpi choćby jedna z kilku okoliczności wprost wymienionych w ustawie (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 850/20, LEX nr 3155782). Taką okolicznością uzasadniającą wniesienie sprzeciwu, jest niezgodność zamierzonego lub zrealizowanego obiektu z przepisami planistycznymi. Należy przy tym podkreślić, że kompetencja organu wskazana w powołanym przepisie nie ma charakteru uznaniowego, tzn. nie zależy od oceny okoliczności faktycznych przez organ. Użycie bowiem przez ustawodawcę w art. 30 ust. 5c i ust. 6 Prawa budowlanego kategorycznego zwrotu "wnosi sprzeciw" oznacza, że wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz ma on obowiązek wnieść sprzeciw w każdym przypadku, gdy w wyniku ustalenia okoliczności konkretnej sprawy, wystąpi którakolwiek z okoliczności wymienionych w tych przepisach (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1950/16, LEX nr 2364708). Również w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wskazuje się, że inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych, pod warunkiem jednak, że organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu w terminie 21 dni. W przedstawionym kontekście nie ma podstaw do przyjęcia za skarżącym kasacyjnie, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji doszło do naruszenia art. 30 ust. 5 lub art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez niezasadne wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji, utrzymanie go w mocy przez organ odwoławczy i oddalenie skargi przez Sąd I instancji. Dodatkowo, odnosząc powyższe zasady do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy również należało przyjąć, że wskazany art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego został prawidłowo zastosowany w rozpatrywanej sprawie. Z treści uchwały nr VI/65/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP-5, w części dotyczącej obszaru 04 R o powierzchni 123,38 ha i stanowiącego tereny rolnicze, wyraźnie wskazano, że udział powierzchni biologicznie czynnej w całości określonej działki musi wynosić 100% tej powierzchni. Oznacza to, że żadna zabudowa podlegająca przepisom prawa budowlanego nie jest dopuszczalna. Można jednocześnie dodać, że wskazanego rygorystycznego wymogu stuprocentowej powierzchni biologicznie czynnej nie narusza ustalona przez władze gminy i potwierdzona w akcie notarialnym nabycia nieruchomości, możliwość doprowadzenia do działki nr ewid. [...] przyłączy wody i prądu. Przyłącza takie nawet na terenie o przeznaczeniu rolniczym nie stanowią obiektu, który swoimi wymiarami powodowałby mające znaczenie zmniejszenie powierzchni przeznczonej pod uprawy. W świetle powyższych ustaleń nie ma wątpliwości, że na terenie działki nr ewid. [...] nie jest dopuszczalna żadna zabudowa, nawet o charakterze tymczasowym. Nie ma więc podstawy do uczynienia zarzutu, że decyzje organów architektoniczno-budowlanych właściwych w sprawie powodowały naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem, że wyrok Sądu I instancji naruszał prawo poprzez uznanie zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem. W związku z jasnością powołanego wyżej art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, należało przyjąć, że nie ma znaczenia, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis dotyczy bowiem odmiennego warunku legalności zamierzenia budowlanego podjętego przez skarżącego. Art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego przesądza bowiem, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organy architektoniczno-budowlane nie badały wnikliwie, czy zgłoszona przyczepa kempingowa, nazywana też domkiem holenderskim, ma charakter tymczasowego obiektu budowlanego. Z pisma skarżącego kasacyjnie z 20 lutego 2018 r. stanowiącego rodzaj zgłoszenia wynika, że przedmiotowa przyczepa kempingowa nie podlega rejestracji jako pojazd uprawniony do poruszania po drogach publicznych. Nie jest zatem jasne, na czym miałoby polegać tymczasowe używanie przyczepy. Z pism skarżącego kasacyjnie można wnosić, że chciałby on używać ww. przyczepy kempingowej w czasie wakacji letnich, a więc przez okres nie dłuższy niż 180 dni. Jednocześnie nie wskazano jednak, w jaki sposób po takim okresie dochodziłoby do rozbiórki lub przeniesienia przyczepy w inne miejsce. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący kasacyjnie podkreśla, że koszty usunięcia lub rozbiórki przyczepy są dla niego zbyt wysokie. Skarżący kasacyjnie nie wykazał zatem, że jego zgłoszenie dotyczy faktycznie tymczasowego obiektu budowlanego. Wskazanej okoliczności tymczasowego charakteru przyczepy organy architektoniczno-budowlane nie badały wszakże, przyjmując oświadczenie skarżącego za wiarygodne. Całkowicie nietrafny zatem jest zarzut skarżącego kasacyjnie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Jeśli bowiem ta okoliczność nie była przedmiotem badania i odrębnego rozstrzygnięcia organów, nie mogły one naruszyć prawa w tym zakresie. Ustalenie, że w zaskarżanym wyroku Sąd I instancji, a wcześniej organy dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały postanowienia planu miejscowego, prowadzi do wniosku, że w tym przypadku obowiązywała mocna podstawa prawna (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego) do wniesienia sprzeciwu. Tym samym oddalenie skargi przez Sąd I instancji było w pełni uzasadnione. Nie doszło zatem do naruszenia art. 151 p.p.s.a., ani art. 145 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stanowisko Sądu I instancji nie jest przy tym ani szczególnie lakoniczne i ogólnikowe, ani arbitralne jak twierdzi skarżący kasacyjnie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem nieuzasadnione. Mając na uwadze, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.