II OSK 894/17

Dnia 21 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1791/16 w sprawie ze skargi J. K., M. B., R. P. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września [..]16 r. sygn. akt IV SA/Wa 1791/16, oddalił skargę J. K., M. B., R. P. i Z. Sałki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [..] nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją z 15 stycznia [..]13 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z [..]16 r., poz. 23, dalej Kpa), uchyliło decyzję Burmistrza Gminy B. z 12 stycznia [..]12 r. o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza Gminy B. z [..] lutego [..]09 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej GSM na działce ew. nr [..] (obr. [..]) w B. i umorzyło wznowione postępowanie przed organem I instancji. Kolegium wskazało, że z analizy akt administracyjnych wynika, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dopełnił obowiązków w zakresie doręczeń i powiadomień o biegu postępowania. Obwieszczenie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej, zostało wywieszone od 25 lutego do 25 marca [..]09 r. Tym samym istnieje domniemanie, że 11 marca [..]09 r. decyzja lokalizacyjna została skutecznie doręczona. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania został przesłany pocztą, a data stempla pocztowego wskazuje, że nadano go 8 marca [..]10 r. Został on zatem wniesiony po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 Kpa. W związku z tym organ I instancji - wobec niedochowania przez wnioskodawców terminu określonego w art. 148 § 2 Kpa - winien był odmówić wznowienia postępowania, zakończonego decyzją lokalizacyjną. Mając na uwadze okoliczność, że wznowił on postępowanie (postanowienie z 31 marca [..]10 r. oraz z 30 grudnia [..]11 r.), pomimo niedochowania przez wnioskodawców terminu, określonego w art. 148 § 2 Kpa, należało uchylić decyzję w przedmiocie wznowienia i umorzyć wadliwie wznowione postępowanie. W skardze na powyższą decyzję Kolegium J. K., M. B., R. P. i Z. S. sformułowali zarzuty naruszenia art. 151 § 2 Kpa, art. 151 § 1 pkt. 1 Kpa, art. 148 § 2 Kpa, art. 7, 77 i 80 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że strony nie zostały prawidłowo powiadomione o wydaniu decyzji lokalizacyjnej, bowiem: obwieszczenia dokonano tylko w urzędzie gminy nie zaś w okolicach planowanego przedsięwzięcia, wobec treści obwieszczenia – w szczególności podano wyłącznie numer działki i obrębu geodezyjnego wraz z mylącą nazwę samej stacji bazowej - bez wskazania adresu; uniemożliwiało to identyfikację miejsca gdzie planowano przedsięwzięcie, szereg wątpliwości budzi prawidłowość publikacji obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z 7 kwietnia [..]14 r. sygn. akt IV SA/Wa 5[..]/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W następstwie wniesienia skargi kasacyjnej orzeczenie to zostało uchylone, gdyż - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zachodziła nieważność postępowania przed Sądem I instancji (wyrok z 31 maja [..]16 r., sygn. akt II OSK 2271/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, powołanym na wstępie wyrokiem z 23 września [..]16 r. oddalił powyższą skargę. Sąd I instancji wskazał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma kwestia skutków prawnych publicznego ogłoszenia, dla możliwości uznania, że określona osoba nie dowiedziała się o wydaniu stosownego orzeczenia oraz to czy i kiedy zostało dokonane podanie do publicznej widomości. Przywołując treść art. 53 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca [..]03 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. z [..]12r., poz. 647 ze zm.; dalej upzp) stanowiącego, że "O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.", Sąd I instancji uznał, wymaganą formą, gdy idzie o decyzje lokalizacyjne, jest zarówno ogłoszenie przez obwieszczenie, a także – równocześnie - w inny zwyczajowy sposób przewidziany w danej miejscowości. Przyjęcie domniemania skutecznego dręczenia pism, w tym decyzji, poprzez publiczne ogłoszenie wyklucza, w ocenie Sądu możliwość wykazywania, że dana osoba (strona) w istocie dowiedziała się o wydaniu orzeczenia w innym terminie niż wskazany w art. 49 in fine Kpa W rozpatrywanej sprawie publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej dokonano poprzez obwieszczenie. Pomimo tego, że – jak wskazano - regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują generalnie wymóg kumulatywnego ogłaszania w dwa sposoby, to jednak data pierwszego z nich musi być wiążąca z punktu widzenia ustalania, kiedy strony dowiedziały się o wydaniu decyzji. Termin należy bowiem liczyć od pierwszego udostępnienia informacji w dowolnej formie. W tym kontekście nie mogą mieć znaczenia zarzuty dotyczące domniemanych wadliwości, gdy chodzi o zamieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Istotne mogły być tylko zastrzeżenia, co do prawidłowości samego obwieszczenia. Odnosząc się do argumentacji jakoby informacje dotyczące przedsięwzięcia, zamieszczone w obwieszczeniu, były niewystarczające dla identyfikacji miejsca, gdzie ma być realizowana inwestycja, trzeba wpierw zauważyć, że dane te są analogiczne do tych, zawartych w samej decyzji lokalizacyjnej, gdzie skonkretyzowano dopuszczone miejsce realizacji stacji bazowej. W ocenie Sądu I instancji są one stosownie dokładne dla realnej możliwości precyzyjnego ustalenia lokalizacji. Wskazanie stosownego rejonu oraz numeru działki ewidencyjnej to wystarczające dane dla możliwości zidentyfikowania miejsca realizacji planowanej inwestycji. Dodatkowo Sąd przyznał, że tego rodzaju system zawiadamiania o prowadzonych postępowaniach i wydawanych decyzjach może nastręczać potencjalnym ich stronom pewne trudności przy identyfikacji spraw gdzie mają interes prawny. Prawodawca nie wprowadził jednak w danym zakresie dodatkowych wymagań, które obciążyłby organ, dla ułatwienia rozpowszechnienia informacji W takiej sytuacji nie mogła zostać uznana za istotną w sprawie argumentacja, gdzie wywodzono, że forma (obwieszczenie w urzędzie) i treść informacji była niewystarczająca dla stron postępowania, aby można było uznać, że poszczególne osoby dowiedziała się o wydaniu decyzji lokalizacyjnej z obwieszczenia, w rozumieniu art. 148 § 2 Kpa Wobec wywieszenia obwieszczenia o wydaniu orzeczenia, wiążące jest domniemanie że strony dowiedziały się o tym w terminie zakreślonym w art. 49 in fine Kpa Wniosek o wznowienie został więc złożony w danej sprawie z uchybieniem terminu, zakreślonego w art. 148 § 2 Kpa Jacek Kunca wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia [..]02 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z [..]17 r., poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa), jak również art. 6, art. 7, art. 8 Kpa poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, gdy tymczasem do takiego naruszenia prawa doszło; b) art. 148 § 2 Kpa poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w sprawie z uchybieniem terminu zakreślonego w ww. artykule; c) art. 49 Kpa poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że wobec wywieszenia obwieszczenia o wydaniu orzeczenia, wiążące jest domniemania, że strony dowiedziały się o tym w terminie zakreślonym w art. 49 in fine Kpa. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Dlatego, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarżący przede wszystkim kwestionuje przyjęcie przez Kolegium i oraz Sąd I instancji stanowiska, że w myśl art. 49 Kpa zawiadomienie o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia jest równoznaczne z uznaniem, że zawiadomienie to zostało doręczone oraz że tym samym strony postępowania dowiedziały się o decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko Kolegium oraz Sądu I instancji jest trafne. Zgodnie z art. 49 Kpa (w ówczesnym brzmieniu), strony mogły być zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Takim szczególnym przepisem jest art. 53 ust. 1 upzp. W takiej sytuacji , jak wynika z dalszej części art. 49 Kpa, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z przepisu tego wynika zatem, że z chwilą upływu czternastego dnia od dnia publicznego ogłoszenia decyzja została doręczona. Tym samym należy przyjąć, że wówczas też strony postępowania dowiedziały się o decyzji. W ocenie NSA, nie można przyjmować, że strona postępowania może twierdzić, iż w rzeczywistości, mimo publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, o tej decyzji nie wiedziała. Prowadziłoby to bowiem do podważenia sensu regulacji zawartej w tym przepisie. Z jednej strony, po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzje uznawane byłyby za ostateczne. Z drugiej strony każda ze stron postępowania mogłaby domagać się wznowienia postępowania twierdząc, że skoro faktycznie decyzji jej nie doręczono, to nie brała udziału w postępowaniu (wyrok NSA z 10 listopada [..]16 r. sygn. II OSK 307/15). Skoro w przedmiotowej zachowując tryb wynikający z art. 53 ust. 1 upzp w sposób prawidłowy dokonano samego obwieszczenia, którego treść nie narusza prawa i zawiera właściwie oznaczenie nieruchomości i tryb jego dokonania, to w przedmiotowej sprawie podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie dotyczące oznaczenia działki, nazwy inwestycji, miejsca opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej, oraz polemika z przyjętym trybem zawiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty nie miały w przedmiotowej sprawie jakiegokolwiek wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W konsekwencji postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest zgodne z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stosując art. 49 Kpa można było uznać, że zawiadomienie o wydaniu decyzji obwieszczenie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej, zostało wywieszone od 25 lutego do 25 marca [..]09 r. Tym samym istnieje domniemanie, że 11 marca [..]09 r. decyzja lokalizacyjna została skutecznie doręczona. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania został przesłany pocztą, a data stempla pocztowego wskazuje, że nadano go 8 marca [..]10 r. co oznacza, że wniosek ten został wniesiony po upływie ustawowego terminu. Sąd I instancji nie naruszył tym samym art. 148 § 2 Kpa uznając niedopuszczalność wznowienia postępowania lokalizacyjnego. W świetle jednoznacznego stanu tak faktycznego jak i prawnego nie istniały jakiekolwiek podstawy prawne do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 Ppsa. Nie sposób też doszukać się sprzeczności zaskarżonego wyroku z wyrażonymi w art. 6, art. 7 oraz art. 8 Kpa zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.