II OSK 895/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 211/21 w sprawie ze skargi R. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. A. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 211/21, oddalił skargę R.A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skargą z dnia 30 sierpnia 2021 r. R.A. zarzucił bezczynność i przewlekłość Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") w rozpatrzeniu odwołania z dnia 21 czerwca 2021 r. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 czerwca 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 22 czerwca 2021 r. Skarżący wniósł o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez GINB bez zbędnej zwłoki i uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), 2. uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania GINB przez WSA w Warszawie i zobowiązanie GINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Warszawie terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez GINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), 3. stwierdzenie, że GINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), 4. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), 5. przyznanie od GINB na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.); przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody – dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności i przewlekłości, 6. zasądzenie od GINB na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 21 czerwca 2021 r. została doręczona pełnomocnikowi Skarżącego w postępowaniu administracyjnym decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 czerwca 2021 r. Tego samego dnia Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do GINB za pośrednictwem Wojewody. Odwołanie wpłynęło do Kancelarii Głównej WUW w dniu 22 czerwca 2021 r. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 26 czerwca 2021 r. Wojewoda przesłał odwołanie do GINB. Pomimo obowiązku (art. 9 k.p.a.) żaden z Organów nie poinformował do tej pory, kiedy pismo z dnia 26 czerwca 2021 r. wraz z odwołaniem wpłynęło do GINB. Informacja ta – jak podkreślił Skarżący – jest bardzo ważna, gdyż od tego dnia należy liczyć miesięczny termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Skarżącego Organy z uporem nie informują strony o tak istotnej okoliczności bowiem chcą uniemożliwić, a przynajmniej utrudnić stronie postępowania ustalenia ustawowego terminu załatwiania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Pismem z dnia 20 lipca 2021 r., doręczonym Skarżącemu 28 lipca 2021 r. GINB poinformował, że rozpatrzenie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia nastąpi w terminie do dnia 20 sierpnia 2021 r. W wyznaczonym terminie Organ sprawy nie załatwił. Podaniem z dnia 23 sierpnia 2021 r. Skarżący wniósł ponaglenie, które wpłynęło do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 24 sierpnia 2021 r. Zamiast oczekiwanego orzeczenia w dniu 30 sierpnia 2021 r. doręczono Skarżącemu kolejne zawiadomienie z dnia 20 sierpnia 2021 r. o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 20 września 2021 r. Powyższe zawiadomienie, choć opatrzone datą 20 sierpnia 2021 r., nadano dopiero w dniu 26 sierpnia 2021 r. W obiektywnie sprawdzalny sposób należy, w ocenie Skarżącego stwierdzić, że kolejne zawiadomienie zostało nadane: - sześć dni po wyznaczonym terminie załatwienia sprawy (20 sierpnia 2021 r.), - sześć dni po jego sporządzeniu i podpisaniu, - dwa dni po doręczeniu ponaglenia. Jak twierdzi Skarżący, dopiero wniesione ponaglenie zmusiło GINB do działania. Skarżący, mając uzasadnione wątpliwości, czy tym razem Organ dotrzyma terminu, postanowił wnieść skargę. Wątpliwości Skarżącego wynikały z braku uzasadnienia zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy – bo to, że postępowanie odwoławcze (wyjaśniające) nie zostało zakończone jest tyko stwierdzeniem oczywistego stanu faktycznego, a nie usprawiedliwieniem bezczynności i przewlekłości. Niedopuszczalne jest bowiem przedłużanie załatwienia sprawy bez uzasadnionych przyczyn. Skarżący podniósł, że sprawa odwołania powinna być załatwiona w ciągu miesiąca, a nie została załatwiona do tej pory. Przepisy nie przewidują dłuższego terminu nawet dla spraw skomplikowanych (przedmiotowa sprawa jest sprawa prostą i dotyczy jedynie postępowania nadzwyczajnego – nieważnościowego). Co prawda Organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 20 sierpnia 2021 r., ale tego terminu nie dotrzymał. Odnośnie żądania przyznania sumy pieniężnej Skarżący uznał, że stanowi ona formę zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, jaką poniósł na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Skarżący był zmuszony do wniesienia ponaglenia oraz jest zmuszony znosić bierność Organu w załatwieniu sprawy oraz zabudowę niezgodną z prawem. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt ograniczonych możliwości korzystania ze swej własności, albowiem sprawa dotyczy zabudowy bezpośrednio usytuowanej przy granicy działki Skarżącego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest bezzasadna. W ocenie Sądu skarga dotyczy przede wszystkim bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, chociaż strona pobocznie wskazuje również na przewlekłe prowadzenie tego postępowania przez organ. Przedstawiając przebieg postępowania Sąd wyjaśnił, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r., znak IR-IV.7840.13.2021.12, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Średzkiego z dnia 22 marca 2017 r., nr 168/2017. Odwołanie od powyższej decyzji wpłynęło do organu I instancji w dniu 22 czerwca 2021 r. i przekazane zostało Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 25 czerwca 2021 r. Pismem z dnia 20 lipca 2021 r., znak DOA.7110.16.2121.KKO, GINB zwrócił się do Wojewody o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji tego organu przez strony. Jednocześnie Organ zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 20 sierpnia 2021 r., doręczając pismo także Skarżącemu. Pismem z dnia 28 lipca 2021 r. Wojewoda przesłał żądane dokumenty. Pismo to wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 2 sierpnia 2021 r. Zawiadomieniem z dnia 20 sierpnia 2021 r., znak DOA.7110.16.2121.MML (doręczonym Skarżącemu), GINB zawiadomił, że z uwagi na niezakończenie postępowania wyjaśniającego przedłuża termin załatwienia sprawy do dnia 20 września 2021 r. Poinformowano także o możliwości złożenia ponaglenia. Skarżący pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r. (24 sierpnia 2021 r. data wpływu) wystąpił do Organu z ponagleniem. Zawiadomieniem z dnia 20 września 2021 r., znak DOA.7110.16.2121.MML (doręczonym Skarżącemu), GINB ponownie poinformował, że z uwagi na niezakończenie postępowania wyjaśniającego przedłuża termin załatwienia sprawy do dnia 20 października 2021 r. Poinformowano także o możliwości złożenia ponaglenia. Następnie w dniu 30 września 2021 r. wydano decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Sąd zaznaczył, że z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wynika prawna i praktyczna definicja bezczynności i przewlekłości. Bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., a organ zaniedbuje obowiązki informacyjne (nie informuje o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy). Natomiast do przewlekłości dochodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W wyznaczonych przez Stronę granicach sprawy Sąd stwierdził, że nie doszło w niej ani do zarzucanej bezczynności, ani tym bardziej do przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd wskazał, że odwołanie wpłynęło do GINB 25 czerwca 2021 r. Akta sprawy nie były jednak kompletne bowiem nie zawierały dokumentów w postaci zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji, co uniemożliwiało prawidłową formalną weryfikację sprawy. Jakkolwiek Organ odwoławczy, przy zastosowaniu zasady szybkości z art. 12 k.p.a., jest związany miesięcznym terminem na jej zakończenie, to jednak należy zwrócić uwagę na szczególne okoliczności każdego postępowania, które mają wpływ na jego wynik, a przez to zasadność prowadzenia go w określony sposób i w określonym terminie. Sąd dostrzega to, że w pierwszej fazie postępowania GINB musiał zweryfikować kwestie formalne, co zostało wyjaśnione dopiero w dniu 2 sierpnia 2021 r. W tym czasie weryfikacja materialna sprawy w ogóle nie była możliwa. Sąd uznał również za uzasadnione działania organu odwoławczego polegające na informowaniu o konieczności przedłużenia terminu postępowania z uwagi na potrzebę dokonania właściwej oceny okoliczności sprawy (niezakończenie postępowania wyjaśniającego). Z tych względów nie można w działaniu GINB dostrzec ani bezczynności ani przewlekłości. To, co natomiast Skarżący stara się negować jako powód długotrwałego rozpatrywania jego odwołania, podkreślając prostotę czy wręcz trywialność i szablonowość postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jest wyłącznie subiektywnym spojrzeniem na tę sprawę prezentowanym przez pełnomocnika strony. Uzasadnienie wydanej przez organ w dniu 30 września 2021 r. decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest odwrotnie i rozważenie wszystkich elementów istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym szczególnie zgromadzenie i ocena orzecznictwa sądowego mającego zastosowanie w ramach rozważań nad § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), w pełni uzasadniało załatwienie sprawy w terminie innym niż określony w k.p.a. Sąd wskazał też, że postępowaniem przewlekłym jest postępowanie, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie, w tym w terminie wcześniejszym, nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice. Sąd podkreślił, że działanie GINB nie daje się w ten sposób ocenić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R.A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a., polegające w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 3. na podstawie: - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., traktowanym jak przepis prawa materialnego, tj. naruszenie polegające na załatwieniu sprawy w okresie dłuższym niż okres w którym sprawa winna była być załatwiona (załatwiono sprawę w ciągu 108 dni, tj. od 25 czerwca 2021 r. do 11 października 2021 r. i w ciągu 95 dni po odliczeniu okresu oczekiwania na "zwrotki" zamiast w ciągu miesiąca, a zatem w terminie 3-krotnie dłuższym od terminu ustawowego; WSA w Warszawie popełnił błąd subsumpcji uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 35 § 3 k.p.a. dotyczącej postępowania odwoławczego, - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania (decyzja została w istocie wydana w trybie autokontroli tj. nadana dopiero po otrzymaniu skargi), - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni (decyzja nie została wydana w ciągu miesiąca, ani też wskazanym nowym terminie załatwienia sprawy – bezczynność; postępowanie było prowadzone 3-krotnie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy – przewlekłość); 4. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021, poz. 137 ze zm., dalej: "p.u.s.a."), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie od GINB na rzecz Skarżącego – R.A. niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł (wynagrodzenia pełnomocnika przed NSA – 240 zł, opłaty kancelaryjnej – 100 zł, kosztów sądowych – wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się łącznie do dwóch pierwszych zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy zgodzić się ze Skarżącym, że w zaskarżonym wyroku zabrakło oceny działań Organu w sprawie pomiędzy dniem 26 czerwca 2021 r., w którym Wojewoda przesłał odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a dniem 20 lipca 2021 r., w którym to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Wojewody o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji tego organu przez strony. Czas ten został określony w uzasadnieniu jako pierwsza faza postępowania, w której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego musiał zweryfikować kwestie formalne, do których, jak należy sądzić, zaliczono sprawdzenie kompletności nadesłanych akt sprawy. Na tym tle powstaje pytanie, czy ta wskazana pierwsza faza postępowania nie przebiegała w sposób przewlekły. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób doszukać się odpowiedzi na to pytanie. Sąd nie zajął też stanowiska w kwestii zawiadomienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, datowanego na dzień 20 sierpnia 2021 r. (to jest na dzień, do którego organ zobowiązał się do załatwienia sprawy), które zostało nadane dopiero w dniu 26 sierpnia 2021 r. (to jest 6 dni po upływie wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy). Z fragmentów akt administracyjnych dołączonych do akt niniejszej sprawy nie można też ocenić przyczyn zwłoki organu (poza pierwszą związaną z brakiem zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji), które stały się podstawą trzykrotnego przedłużenia terminu do załatwienia sprawy. Zdawkowa informacja o niezakończeniu postępowania wyjaśniającego nie może być uznana za wypełnienie wymogu podania przyczyn zwłoki, nie daje bowiem możliwości oceny zasadności wskazywania nowego terminu załatwienia sprawy. Nie można natomiast uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania polegającego na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania. Wskazane przez Skarżącego rozstrzygnięcie mogłoby zapaść w sytuacji, w której Sąd I instancji uwzględniłby wniesioną skargę. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Przepisy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych. Pierwszy z nich określa jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Z kolei do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19, LEX nr 2848053). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji w nie zaistniała. Uwzględnienie dwóch pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, czyni przedwczesną ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do nich. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a następnie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy jeszcze raz oceni, czy w sprawie miała miejsce bezczynność organu bądź przewlekłość postępowania. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.