II OSK 897/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2145/13 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2013 r., IV SA/Wa 2145/13 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].05.2013 r., w której nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 0,88 ha gruntów rolnych klasy III, położonych w granicach działki ew. nr [...], obręb [...], gmina [...]. Uzasadniając swoje stanowisko Minister przywołał następujące okoliczności. Argumentacja Burmistrza wskazywała, że: projekt planu przeznaczył ten teren na cele zabudowy rekreacyjnej i usługi turystyczne wraz z komunikacją; rozdrobnienie gruntów i niewielki areał gospodarstw w miejscowości [...] powoduje, że znaczna część gospodarstw zmienia swą funkcję na obsługę rekreacji i turystyki, względnie agroturystykę; przedmiotowe grunty, częściowo użytkowane rolniczo stopniowo przekształcają się w nieużytki; gmina [...] posiada znaczne tereny gleb o wysokich klasach bonitacyjnych, dominują grunty I-III i stanowią 57,7 % użytków rolnych w gminie; zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów nie wpłynie negatywnie na możliwości rozwoju rolnictwa. Burmistrz podkreślił, że uzyskał pozytywne opinie Marszałka Województwa Lubelskiego oraz Prezesa Lubelskiej Izby Rolniczej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodał, że: brak zgody doprowadzi do wyludnienia tej miejscowości; właściciel nie zamierza prowadzić produkcji rolniczej przez co grunty zmienią się w nieużytek; istniejący mikroklimat i topografia nie pozwolą na zadowalające plony; grunty położone są w sąsiedztwie istniejącej zabudowy; turystyka i wypoczynek to funkcje komplementarne dla rolnictwa. Stanowiska wnioskodawcy nie podzielił Minister i wskazał, że: brak jest powiązań projektowanej zabudowy z istniejącym zagospodarowaniem terenów sąsiednich (po sąsiedzku występują grunty rolne nie objęte projektem planu); konieczne jest zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju, a więc ochrona najżyźniejszych gruntów rolnych, których na terenie kraju jest zaledwie 25%, stąd obowiązek racjonalnego nimi gospodarowania; -mimo sąsiedztwa, w znacznej odległości, z nieruchomością rolną w części zabudowaną, realizacja planowanej zabudowy doprowadzi do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w otoczeniu przeważają obszary użytkowane rolniczo; dalekie sąsiedztwo gruntów zainwestowanych nie przemawia za zmianą tego przeznaczenia; podstawą wartości użytkowej gleb jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów, a nie chęci właściciela do ich uprawy; przedmiotowy teren to gleby o wysokiej wartości produkcyjnej, a art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w razie powstania zawinionych form degradacji gruntów, upoważnia burmistrza do nakazania właścicielowi gruntów wykonania w określonym terminie odpowiednich zabiegów; potrzeba ochrony gleb o wysokiej bonitacji jest także uwzględniana w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju; grunty rolne jako środek produkcji charakteryzujący się niepomnażalnością podlegają szczególnej ochronie; przedłożone dokumenty "Plan odnowy miejscowości [...]" oraz "Plan rozwoju miejscowości [...]" nie wymagają odniesienia się, skoro nie stanowią aktów prawa miejscowego; -przedłożone opinie nie odnoszą się do kwestii zasadności zmiany przeznaczenia gruntów; gleba jest wytworem złożonego procesu, powolnego (1cm wierzchniej warstwy próchniczej na 100-400 lat). Uważana jest za zasób nieodnawialny i powinna podlegać ochronie. We wniesionej skardze Burmistrz Gminy [...] zarzucił brak rozważenia wszystkich istotnych okoliczności, a więc art. 6, 7, 8 i 77 K.p.a., w szczególności zaś nie wskazanie co stanowiłoby merytoryczne uzasadnienie do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego. Stwierdził, że: wieś [...] znajduje się w bliskim sąsiedztwie [...] Parku Narodowego, co przyczynia się do wzrastającego z każdym rokiem ruchu turystycznego, a przez to potrzebą nowoczesnej bazy turystycznej; turystyka jest niemal jedyną szansą na zatrudnienie dla lokalnych społeczności, a dla władz lokalnych środkiem hamowania odpływu młodych ludzi; na części gminy [...]n obecnie niemal nie istnieje rolnictwo towarowe (teren pofałdowany, rozdrobnienie gruntów); gmina korzysta ze środków unijnych na rozwój turystyki i stara się pozyskać na ten cel inwestorów; przeznaczenie gruntu pod turystykę nie prowadzi do degradacji terenu; rozwój turystyki stanowiłby alternatywne źródło dochodu na tym obszarze; z uwagi na zdominowanie polskiej wsi przez rolnictwo konieczny jest rozwój pozarolniczych funkcji gospodarczych (wielofunkcyjność), samo rolnictwo nie będzie stanowiło wystarczającego źródła dochodu dla ludności wiejskiej (ubóstwo wsi lubelskiej). W konkluzji Burmistrz powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 11.01.2012 r. II OSK 2031/10, a mianowicie, że ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to ograniczeniem możliwości rozwoju gminy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swą dotychczasową argumentację. Wyjaśnił, że ochrona urodzajnych gruntów rolnych nie stoi w sprzeczności z rozwojem gminy. W granicach gminy [...] usytuowanych jest ponad 40 % gruntów o mniejszej przydatności do produkcji rolniczej, które w pierwszej kolejności powinny zostać wykorzystane na cele inwestycyjne. Wynika to już z wniosku Burmistrza, a zatem przytoczony w skardze wyrok NSA nie znajduje do tej sytuacji zastosowania. Grunty rolne właśnie dlatego, że są niepomnażalnym środkiem produkcji, podlegają szczególnej ochronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając argumentację Ministra własną. Od tego wyroku Burmistrz złożył skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - art. 7 ust.2 pkt. 1 ustawy z dn. 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013.poz.1205. j.t. z późn. zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, że nadrzędną przesłanką uzgodnienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczącego przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze gruntów klas I-III jest przede wszystkim odmowa uzgodnień pozytywnych; - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a w zw. z art. 7,8,75 § 1,77 i 80 kpa przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy zawierał istotne przesłanki potwierdzające uzasadnioną słuszność interesu strony przechylających szalę na jej korzyść i przyjął uzasadnienie oparte głównie o argumenty organu administracji działające na niekorzyść skarżącego i zawierających błędne ustalenia także m.in., że projektowana w planie zabudowa agroturystyczna jest oddalona od istniejącej zabudowy podczas gdy faktycznie zabudowa turystyczna istnieje w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej postępowaniem (po drugiej stronie drogi vis a vis), co umożliwia bezpośredni i tani dostęp do istniejących mediów. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać trzeba, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest decyzją uznaniową. Ustawa w art. 11 nie określa jakichkolwiek przesłanek wydania tej decyzji. Ocenie sądu administracyjnego badającego legalność wydanej decyzji tego rodzaju podlega zatem tylko to, czy decyzja została odpowiednio uzasadniona. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10; z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt. I OSK 3051/14). Jeśli chodzi o przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która to decyzja ma charakter uznaniowy, to w ustawie można wskazać jedynie na dwie ogólne zasady. Pierwsza zasada wynika z art. 6 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, a druga zasada z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, który to przepis stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze. Zadaniem Ministra jest zatem ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i przeciwdziałanie niekontrolowanym i masowym zmianom dotychczasowego charakteru tych gruntów. Tym samym Minister, działając w granicach uznania administracyjnego podejmując decyzję winien kierować się powyższymi ogólnymi zasadami. Decyzja wydana w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowa; organ rozważył bowiem wszechstronnie całokształt sprawy i uzasadnił swoje stanowisko. Uznaniowy charakter decyzji i konsekwencje z tym związane powodują konieczność uznania zarzutu pierwszego za niezasadny. Wskazać także trzeba, że – jak trafnie wskazał Minister - wyrażenie zgody na wyłączenie, w sytuacji gdy najbliższa zabudowa jest w znacznej odległości od przedmiotowej działki i w dodatku usytuowana dużo dalej od kompleksu leśnego, natomiast wokół działki o nr. ew. [...] znajduje się wyłącznie przestrzeń rolna - byłoby sprzeczne z zasadą ochrony potencjału gruntów rolnych. Przedmiotowy teren o pow. 0,88 ha tworzy zwartą przestrzeń rolną. Nie jest więc rozdrobniony. Stanowi grunty rolne klasy III (IIIa i IIIb). Zgodnie z wywodami strony skarżącej to właśnie działka rolna o znacznej wielkości (jak działka przedmiotowa) w sposób oczywisty stanowi teren o potencjalnie najlepszych walorach ekonomicznych do prowadzenia upraw rolnych. Dzieje się tak, podczas gdy prowadzenie upraw na działkach rozdrobnionych, które należą do różnych właścicieli rzeczywiście może być utrudnione. W rozpatrywanej sprawie jednakże taka sytuacja nie zachodzi. Jak trafnie wskazał sąd, kwestia zamiarów właściciela i braku po jego stronie chęci prowadzenia upraw rolnych na bardzo urodzajnych ziemiach nie może usprawiedliwiać zaniechania racjonalnego wykorzystywania przestrzeni rolniczej. Z woli prawodawcy nadal podlega ona ochronie, czego przestrzeganie ma być realizowane w interesie publicznym i to niezależnie od okoliczności, czy aktualny właściciel zainteresowany jest prowadzeniem produkcji rolnej. Rolą gminy w procesie planistycznym jest racjonale gospodarowanie przestrzenią, w tym ochrona gruntów rolnych wyższych klas. Stąd na cele nierolnicze należy przeznaczać grunty rolne wówczas, gdy jest to obiektywnie uzasadnione konkretnymi potrzebami, przeznaczając na ten cel w pierwszej kolejności grunty słabsze, a takie na terenie tej gminy istnieją. Działka mająca podlegać wyłączeniu położona jest w centrum obszaru, który okalają inne działki o odmiennym (niż wnioskowane) przeznaczeniu, stanowiąc enklawę trudną do zrozumienia z planistycznego punktu widzenia. Jak wynika bowiem z akt sprawy, podjęte prace nad przygotowywaniem projektu planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą wyłącznie tej jej działki nr ewid. [...] stanowiącej własność jednej osoby fizycznej. Trudno tym samym zgodzić się z argumentacją, że przygotowywany plan zagospodarowania przestrzennego może mieć istotne znaczenie dla rozwoju gminy. Należałoby zatem zastanowić się, czy interes prywatny w tej sprawie przeważa nad interesem publicznym. Jak wynika zaś z wcześniejszy rozważań, wyłączenie to nie jest zasadne z punktu widzenia interesu publicznego. Pozostałe kwestie mają znaczenie drugorzędne. Dlatego też decyzja jest prawidłowa, a rozstrzygnięcie sądu trafne. W związku z tym drugi zarzut skargi kasacyjnej również nie jest zasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.