II OSK 919/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia WSA del. Tadeusz Lipiński /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1006/12 w sprawie ze skargi J. A. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 1006/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. A. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2012r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez J. A. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], nakazującej J. A. wykonanie rozbiórki części rozbudowanego bez pozwolenia na budowę budynku magazynu położonego na działce nr ewid. [...] w K. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wymieniona na wstępie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia [...] maja 2012 r., uznana została za doręczoną w trybie określonym w art. 44 k.p.a. Oznacza to, że w niniejszej sprawie skutek doręczenia nastąpił w dniu [...] maja 2012 r., a przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. termin do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji upłynął w dniu [...] czerwca 2012 r. W dniu 13 sierpnia 2012 r. wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Podkreślił, iż nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, gdyż o wydaniu decyzji dowiedział się dopiero z upomnienia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją (w dniu 4 lipca 2012 r.), a z treścią decyzji zapoznał się 30 lipca 2012 r. Przyczyną, z powodu której nie odebrał kierowanej do niego decyzji z dnia [...] maja 2012 r. była jego nieobecność w miejscu zamieszkania z powodu wyjazdów służbowych W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniesione przez odwołującego się okoliczności nie świadczą o braku jego winy w uchybieniu powyższego terminu, co skutkowało wydaniem przez ten organ postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Organ odwoławczy podkreślił, iż konsekwencją wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest konieczność wydania, na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na postanowienie skargę do Sądu złożył J. A., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zwłaszcza tego, że skarżący bez swojej winy uchybił terminowi do wniesienia odwołania, - art. 134 K.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący nie ponosi winy w niedochowaniu wskazanego terminu. Skarżący podkreślił, iż nie miał obowiązku ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania strony w niniejszym postępowaniu ani pełnomocnika do doręczeń. Nie był także zobligowany do podawania nowego adresu zamieszkania, bo adres się nie zmienił, a skarżący jedynie okresowo nie był obecny w miejscu zamieszkania. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, skarżący nie był obowiązany do nieustannego monitorowania czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji w sprawie. Skarżący zarzucił również, że postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie przywrócenia terminu jest nieważne, gdyż organem właściwym do jego wydania, zgodnie z art. 59 § 1 k.p.a., był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podniósł, że jak wynika z akt sprawy, przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2012r. pozostawiono w dniu [...] maja 2012 r. w urzędzie pocztowym w C. na okres 14 dni z adnotacją "adresat nieobecny". Jednocześnie w oddawczej skrzynce pocztowej umieszczono zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni, a następnie awizowano przesyłkę powtórnie w dniu [...] maja 2012r., co wynika ze stempla pocztowego. Przesyłka mimo upływu terminu nie została odebrana, dlatego w dniu [...] czerwca 2012r. zwrócono ją organowi. Prawidłowo zatem organ przyjął, że - w świetle powołanego art. 44 § 4 K.p.a. - skutek doręczenia decyzji nastąpił w dniu [...] maja 2012r. tj. z upływem 14 dni licząc od [...] maja 2012r., a zatem w terminie kolejnych 14 dni skarżący miał prawo wnieść odwołanie. Tymczasem skarżący złożył odwołanie dopiero w dniu 13 sierpnia 2012r., a więc z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu. Wprawdzie skarżący jednocześnie złożył wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, jednak postanowieniem z dnia [...] września 2012r. wniosek ten został oddalony. W sytuacji występującej w sprawie organ zobowiązany był więc na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. A., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a., poprzez brak zastosowania dwóch pierwszych przepisów oraz wadliwą wykładnię trzeciego przepisu oraz błędne przyjęcie, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie był uprawniony do wydania orzeczenia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w Chełmie z [...] maja 2012r., podczas gdy nie doszło do prawidłowego ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...]. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. W motywach skargi podkreślono, że o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, w sprawie orzekał organ niewłaściwy. Kwestia ta jest przedmiotem odrębnej skargi kasacyjnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie jeśli wspomniana skarga kasacyjna okaże się skuteczna, to automatycznie niniejsza skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący obrazy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 59 § 1 i 2 k.p.a., opiera się w zasadzie wyłącznie na stwierdzeniu, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie, a nie Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie i w związku z tym jeżeli wniosek o przywrócenie terminu nie został rozpoznany przez organ właściwy, to błędne jest również wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Powyższy zarzut jest błędny dlatego też wniosku z niego wyprowadzonego nie można zaakceptować. Natomiast w związku z zarzutem niewłaściwości organu orzekającego w sprawie dotyczącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania należy odnieść się do kwestii właściwości organu do rozpoznania takiego wniosku pomimo tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy wyłącznie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w zależności od rodzaju czynności, której terminowi uchybiono, różna jest właściwość organów do rozpoznania takiego wniosku. Powyższą kwestię reguluje przepis art. 59 k.p.a., który w § 1 stwierdza, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Natomiast przepis § 2 tego artykułu stanowi unormowanie szczególne, bo dotyczące organu właściwego do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, w takim przypadku ostatecznie rozstrzyga organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Skoro więc wniosek o przywrócenie terminu dotyczył odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie, to stosownie do treści art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, którym zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlane w tym przypadku Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którego postanowienie było ostateczne. W związku z tym nie mogło na nie przysługiwać zażalenie, a skarga do sądu administracyjnego. Zgodzić się należy z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że jeżeli skarga kasacyjna dotycząca odmowy przywrócenia termu stałaby się skuteczna to również skarga kasacyjna dotycząca wyroku potwierdzającego zasadność stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania zasługuje na uwzględnienie. Podzielenie słuszności powyższego stwierdzenia może jednak nastąpić przy teoretycznym rozważaniu zagadnień dotyczących przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W realiach rozpoznawanej sprawy, tak jak wyżej zaznaczono, może to być wyłącznie zagadnienie teoretyczne gdyż skarga kasacyjna dotycząca wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oddalającego skargę na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania została oddalona w postępowaniu o sygnaturze akt II OSK 918/13. W tej sytuacji jeżeli doręczenie decyzji organu administracji, w trybie określonym w art. 44 k.p.a. nastąpiło w dniu [...] maja 2012 r. to termin do złożenia odwołania upływał w dniu [...] czerwca 2012 r. Natomiast odwołanie w rozpoznawanej sprawie zostało nadane w urzędzie pocztowym dopiero w dniu 13 sierpnia 2012 r., czyli znacznie po upływie 14-dniowego terminu zakreślonego przepisem prawa do złożenia odwołania. Skarżący kasacyjnie powyższych dat nie neguje, dlatego też słusznie postąpił Sąd I instancji oddalając skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.