II OSK 92/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Marek Gorski /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 432/07 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 432/07 oddalił skargę P. Z. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydaną w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z 2 stycznia 2007 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt.1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118) Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w Toruniu nakazał P. Z. likwidację otworów okiennych w ścianie zewnętrznej oficyny budynku mieszkalnego przy ul. [...] w C., (dz. nr [...]) wykonanych od strony sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w C., celem doprowadzenia oficyny budynku mieszkalnego przy ul. [...] do stanu poprzedniego. Organ wskazał, że po przeprowadzeniu oględzin posesji i rozprawy administracyjnej ustalono, że dwa spośród czterech otworów okiennych w ścianie zewnętrznej oficyny budynku mieszkalnego przy ul. [...] w C., skierowanej w stronę sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], wykonano w marcu 2005 r. w miejscu istniejących wnęk okiennych. Pozostałe dwa otwory okienne wykonano w bliżej nieokreślonym czasie również w miejscu istniejących wnęk okiennych. W ocenie organu eksponowana przez właściciela lokalu P. Z. kwestia wykonania ich przed nabyciem nieruchomości nie może sanować naruszenia prawa, jakim było i jest umieszczenie otworów okiennych w ścianie budynku zlokalizowanej od strony granicy działki. Jako następca prawny poprzednich właścicieli H. i J. Z., P. Z., uzyskując prawo własności nieruchomości, wszedł w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, i do niego powinny być kierowane wszelkie rozstrzygnięcia. W tym decyzje zmierzające do doprowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem spornych otworów okiennych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu wstawienie nowego okna nawet w tym samym miejscu, w którym przed wielu laty ono istniało, nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia administracyjnego. Tego rodzaju roboty budowlane kwalifikować należy, jako przebudowę. Uwzględniając treść art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wskazano, iż przystąpienie do robót budowlanych związanych z wykonaniem dwóch otworów okiennych podległo reglamentacji administracyjnej w postaci obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia uczynił wspomniane roboty budowlane wykonywanymi w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, co skutkuje konicznością przeprowadzenia postępowania naprawczego względem tych robót budowlanych. Nadto zdaniem organu roboty budowlane związane z wykonaniem spornych otworów okiennych nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm.), niedopuszczalną praktyką jest lokalizowanie w ścianie budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, otworów okiennych. Tego rodzaju ograniczenia obowiązywały także pod rządami przepisów prawnych obwiązujących przed wejściem w życie ww. rozporządzenia. Odwołanie od tej decyzji złożył P. Z. wskazując, że postępowanie przeprowadzone przez PINB winno dotyczyć tylko i wyłącznie 2 otworów okiennych, które wykonał w roku 2005, w miejscu istniejących wnęk okiennych, celem doświetlenia istniejących obiektów. Po rozpoznaniu odwołania Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z [...] kwietnia 2007 r., na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w C. na granicy z sąsiednią działką nr [...] wykonane zostały cztery otwory okienne, skierowane w stronę sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...]. Dwa otwory, wykute zostały w marcu 2005 r., a ich inwestorem jest P. Z.. Przedmiotowe okna powstały w miejscu istniejących wnęk okiennych, które to okna w latach 60 - tych zostały zamurowane z powodu dostosowania pomieszczenia do funkcji magazynu mąki. Data powstania dwóch pozostałych okien w przedmiotowej ścianie budynku pozostaje nieokreślona. Brak też jest dokumentacji omawianego budynku, która potwierdzałaby zgodność spornych okien z projektem budowlanym. Organ wskazał, że przeprowadzone roboty budowlane wykonane zostały z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, tj. bez wymaganego pozwolenia właściwego organu. Wykonane samowolnie otwory okienne naruszają § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, iż odległość budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 m. Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania w sprawie zalegalizowania spornych okien, gdyż ich usytuowanie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. W tym stanie rzeczy słusznie nakazano likwidacje okien. Obowiązek nałożony został na inwestora robót budowlanych jak i właściciela nieruchomości, w której wykonano przedmiotowe roboty. Zgodnie z art. 548 § 1 Kodeksu cywilnego z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą oraz niebezpieczeństwo przypadkowej utraty lub uszkodzenia rzeczy. Na powyższą decyzję P. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wywodząc, że podjęta została z naruszeniem prawa. Podniósł, że organy obu instancji nie rozstrzygnęły kwestii legitymacji prawnych M. S., który składając zawiadomienie nie wykazał, iż może działać w imieniu i na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w tym i swoim. Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie w zakresie ustalenia kręgu stron prowadzonego postępowania, w wyniku którego m.in. ustalił, iż M. S. jako współwłaściciel i zarządca nieruchomości przy ul. [...] w C. posiada, w myśl art. 28 k.p.a., przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 28 § 1 ustawy. - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Również poprzednio obowiązujące przepisy budowlane uzależniały legalność robót budowlanych od uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę - np. art. 28 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do żadnego z przedmiotowych okien takiego pozwolenia nie było. Mało tego skarżący expressis verbis przyznał, że sam dokonał wybicia dwojga okien. Wyjaśnił, że uczynił to celem "...doświetlenia istniejących obiektów." Wskazany motyw pozbawiony jest znaczenia prawnego i bynajmniej nie zwalnia skarżącego od odpowiedzialności prawnej. W świetle obowiązujących w chwili wydania zaskarżonej decyzji przepisów wykonane bez pozwolenia w istniejącym obiekcie okna, nawet w miejscu w którym ono istniało wymagało niezbędnego pozwolenia na budowę. W istocie rzeczy doszło bowiem do przebudowy obiektu, czyli do wykonania robót budowlanych bez stosownego pozwolenia, co nosi wszelkie znamiona samowoli budowlanej. Sąd pierwszej instancji podzielił w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w przywoływanym przez oba organy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2000 r. II SA/Gd 414/98. W tej sytuacji prawem a jednocześnie obowiązkiem organu było wydanie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane decyzji nakazującej likwidację przedmiotowych otworów okiennych i to nie tylko w odniesieniu do tych, których dokonanie przyznał skarżący. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 53 i 52 ustawy - Prawo budowlane obowiązek dokonania nakazanych czynności obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skarżący będąc następcą prawnym poprzednich właścicieli wszedł we wszelkie prawa i obowiązki związane z nabytą nieruchomością i obecnie tylko on może być adresatem wszelkich rozstrzygnięć dotyczących nieruchomości. Z akt sprawy wynika także, że współwłaścicielem i zarządcą nieruchomości na tej działce jest uczestnik postępowania M. S.. Trudno wiec w świetle art. 28 i 29 k.p.a. odmówić mu przymiotu strony. Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. P. Z., reprezentowany przez adwokata A. G., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi: 1. naruszenie § 12 ust 2 i 202 oraz 203 – rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, jak i z przepisów (§ 232 ust 6) - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w postaci nierozpatrzenia okoliczności wdrożenia postępowania naprawczego, 2. naruszenie § 202 i 203 w/w rozporządzenia z 1980 r. lub § 232 ust 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, polegające na przyjęciu za wykazane przesłanek wykluczających zastosowanie postępowania naprawczego, 3. naruszenie prawa materialnego poprzez nieustalenie w sposób definitywny kręgu stron przedmiotowego postępowania Skarżący kasacyjnie zauważył, że sprawa dotyczy 4 otworów okiennych. Dwa z nich zostały wykonane w marcu 2005 r., pozostałe dwa otwory powstały nie wiadomo kiedy. Przedmiotowy budynek zakupił w 1992.r. i nie jest sprawcą samowoli budowlanej. Organ pierwszej instancji nie posiadał projektu budowlanego sprzed 1992 r., na podstawie którego można by ustalić ewentualnie czas wykonania i legalność wykonania przedmiotowych otworów okiennych. Stosowanie zasad prawa budowlanego z 1994 r. może być w tej sprawie przyjęte jedynie do okien wykonanych w marcu 2005 r. Poprzednie przepisy, np. Prawo budowlane z 1974 r. (art. 37) były łagodniejsze i zakładały spełnienie łączne jednoczesne dwóch przesłanek: pierwsze, samowoli i naruszenia zasady art. 37 ust 1 pkt 1, bądź samowoli i naruszenia zasady art. 37 ust 1 pkt 2. Oba organy nie przeprowadziły w tej sprawie koniecznych ustaleń i dowodów. Zamurowanie dwóch otworów okiennych wykonanych przed 1992 r., jak i tych wykonanych w 2005 r. oraz przywrócenie ściany budynku do stanu poprzedniego jest przedwczesne. Zarówno z przepisów § 12 ust 2 i 202 oraz 203 rozporządzenia MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, jak i z przepisów (§ 232 ust 6) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że przepisy te dopuszczają w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie. Można więc wyjąć ze ściany szkło zwykłe i pozostawić otwory w ścianie (nie zaś otwory okienne) wypełnione materiałem spełniającym wymogi p. poż. Po co więc stosować zamurowania okien. Dopiero kiedy zabiegi zgodne z § 202 i 203 rozp. z 1980 r. lub § 232 ust 6 rozporządzenia z 2002 r. będą niemożliwe, - organy administracji mogą wydać inne,. bardziej rygorystyczne rozstrzygnięcia. Tak więc rozstrzygnięcia obu organów nadzoru budowlanego są przedwczesne - bo nie poprzedzone odpowiednimi ustaleniami i dowodami. W ocenie skarżącego kasacyjnie organy w postępowaniu administracyjnym nie udowodniły czy zostały przeze niego lub jego poprzedników prawnych naruszone przepisy np. § 12, § 13 i § 15 ust 3 rozporządzenia MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz czy zostały naruszone wymagania z art. 5 ust 1 pkt 6, czy też przepisów art. 5 ust 1 pkt 9 - Prawa budowlanego z 1974 r. (patrz załącznik do obwieszczenia Marszałka Sejmu RP z dnia 17.08.2006 Dz. U nr 156 poz. 1118). Nie ustalono więc w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym na czym polegało naruszenie interesów osób trzecich. Organy rozstrzygające w sprawie nie rozstrzygnęły kwestii legitymacji prawnych M. S.. W tej kwestii nie poczyniono żadnych ustaleń, choć winny to uczynić z urzędu. Nie ulega wątpliwości, iż w sprawie należy posiłkować się prawem cywilnym. Organa nie ustaliły, ilu jest współwłaścicieli nieruchomości i czy współwłaściciele ci jeszcze żyją. - nie przeprowadzono dowodu z akt zgonu, a jedynym dowodem na to, czy współwłaściciel, a tym samym strona przedmiotowego postępowania żyje, czy nie, jest akt zgonu. Po przeprowadzeniu tego dowodu organy winny ustalić krąg spadkobierców, bądź to ustawowych, bądź to testamentowych, a do czasu spadku nieobjętego po myśli § 5 w/w przepisu winny ustanowić kuratora w drodze postępowania cywilnego na wniosek organu administracji publicznej. Z ustalonego na podstawie oględzin obiektu stanu faktycznego wynika, iż brak jest przesłanki bezpośredniego oddziaływania w przedmiocie powstałych otworów okiennych, a obiektem budowlanym, którego na dzień wydania zaskarżonej decyzji w sposób fizyczny nie ma, gdyż uległ zniszczeniu poprzez pożar. W jaki wobec powyższego sposób organy ustaliły, iż wobec braku istnienia obiektu budowlanego przedmiotowe otwory okienne stanowią naruszenie norm przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2002 r. Ze śladów na murach widać, że spalony budynek mógł istnieć w odległości 12 m od przedmiotowego budynku na działce nr 181 P. Z.. Oznacza to, że organ na podstawie § 13 ust 2 rozporządzenia MAGTiOŚ z 1974 r. mógł przyjąć okna na piętrze budynku skarżącego za wykonane, albo nadające się do zaakceptowania w tamtych i dzisiejszych warunkach. Do ściany jego budynku w części przyziemnej dostawione były na ostrej granicy budynki gospodarcze, których dostawienie mogło odbyć się tylko za zgodą poprzedników prawnych. Organy nie ustaliły na jakiej zasadzie powstały istniejące już otwory okienne, bo przecież bezspornym jest, iż otwory te istnieją od ponad 20 lat. Wobec tego koniecznym jest ustalenie przez organ, czy nie odbyło się to za obopólną zgodą właścicieli działek sąsiadujących ze sobą - nr [...] i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania o jakim mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie przypadek taki nie zachodzi. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się praktycznie do naruszenia § 12 ust. 2 i § 202 oraz § 203 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (t.j. Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, a to na przyjęciu za wskazane przesłanek wykluczających postępowanie naprawcze. Skarżący kasacyjnie zarzuca ponadto niewskazanie w "sposób definitywny kręgu osób postępowania". Poczynając od tego ostatniego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że właścicielem przedmiotowego obiektu jest P. Z.. Stosownie do art. 81 ustawy – Prawo budowlane właściciel lub zarządzający obiektem budowlanym jest obowiązany utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o jakich mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Nie ma znaczenia dla sprawy kto wyposażył obiekt w okna od strony granicy z działką sąsiednią, czy uczynił to skarżący kasacyjnie, czy jego poprzednik. Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowi jednak, że budynki na działce budowlanej sytuuje się od granic z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniej niż 4 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworem okiennym lub drzwiowym w stronę granicy. Słusznie zatem zauważa Sąd pierwszej instancji, że późniejsze wybicie otworów okiennych w ścianie od strony granicy narusza prawo. Bez znaczenia jest czy M. S. może działać w interesie wszystkich współwłaścicieli. Obiekt w stanie istniejącym narusza przepisy prawa materialnego i jest bez znaczenia czy ta okoliczność narusza interes prawny jedynie M. S., czy także wszystkich współwłaścicieli. Rygorystyczny zapis § 12 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia nie pozostawia miejsca na jakąkolwiek dowolność. Za niezasadny należy uznać zarzut wskazania przez organy, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na przesłanki wykluczające postępowanie naprawcze. Zarówno obie decyzje administracyjne jak i zaskarżony wyrok prowadzą w istocie do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (do stanu sprzed zmiany elewacji), to już samo przez się wskazuje na postępowanie naprawcze. Organy administracji a także Sąd pierwszej instancji nie wypowiedziały się w kwestii zastąpienia okien luksferami, które jak wiadomo doprowadzają dopływ światła, a nie są oknami. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.