II OSK 937/19

Dnia 1 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 987/18 w sprawie ze skargi H. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 987/18, oddalił skargę H. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] listopada 2010 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Skarżąca zaskarżyła wskazany plan miejscowy skargą z 3 lipca 2018 r. w zakresie, w jakim dotyczy on, stanowiącej jej własność, działki nr [...] z obrębu [...] jednostki ewidencyjnej [...]. W skardze przede wszystkim zarzuciła, że zaskarżony plan miejscowy w tym zakresie jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta [...] z [...] lipca 2014 r., nr [...], gdyż teren, na którym znajduje się działka nr [...], w zaskarżonym planie miejscowym jest przeznaczony na niską zieleń publiczną (ZPn), zaś w powołanym studium na zabudowę wielorodzinną (MW). Ponadto skarżąca zarzuciła, że ograniczenie prawa własności jej nieruchomości wynikające z zaskarżonego planu miejscowego nie jest uzasadnione żadnym nadrzędnym celem. W szczególności twierdziła, że w sąsiedztwie działki nr [...] znajdują się już tereny przeznaczone na zieleń, a nadto działka ta jest położona w sąsiedztwie terenów inwestycyjnych. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że zarzut sprzeczności zaskarżonego planu miejscowego ze studium jest niezasadny, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiące o związaniu organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych studium (art. 9 ust. 4) lub wymagające zgodności planu miejscowego ze studium (art. 20 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego) dotyczą studium obowiązującego w chwili uchwalenia planu miejscowego, a nie studium uchwalonego po uchwaleniu planu miejscowego. W związku z tym Sąd wskazał, że w studium w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalenia zaskarżonego planu teren, na którym znajduje się działka skarżącej, był przeznaczony na zieleń publiczną, jako główny sposób zagospodarowania. Sąd pierwszej instancji uznał też, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, przy czym za decydujący o przeznaczeniu nieruchomości skarżącej czynnik uznał jej przeznaczenie w studium. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca przytoczyła łącznie 23 podstawy kasacyjne ujęte w odrębne jednostki redakcyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie art. 141 § 4, art.147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 9 ust. 4 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. Naruszenie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. miało polegać na oddaleniu skargi, a nie jej uwzględnieniu, w sytuacji, gdy zaskarżony plan miejscowy, w zaskarżonym zakresie, został podjęty z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 140 k.c., które polegało na tym, że określony w tym planie sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej nadmiernie ogranicza jej prawo własności, przy czym takie ograniczenie nie jest uzasadnione żadnym ważnym interesem publicznym. Naruszenie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. miało też polegać na tym, że skargę oddalono, a nie uwzględniono, mimo że doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym naruszenie tego przepisu miało polegać na tym, że zaskarżony plan został uchwalony, mimo że do sporządzenia uchwały Rady Miasta [...] z [...] lipca 2014 r., nr [...], w sprawie zmiany studium obowiązującego w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały przystąpiono przez podjęciem zaskarżonej uchwały, mianowicie uchwałą Rady Miasta [...] z [...] lipca 2007 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało polegać na ograniczeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie oceny zasadności przeznaczenia nieruchomości skarżącej na zieleń publiczną do stwierdzenia, że takie przeznaczenie jest zgodne ze studium w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalenia planu i pominięciu oceny, czy takie przeznaczenie jest zasadne w świetle aktualnie obowiązującego studium. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z 5 lipca 2021 r. skarżąca wniosła, z uwagi na panującą pandemię, o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, które opierają się na twierdzeniu, że zaskarżony plan został uchwalony, mimo że do sporządzenia uchwały Rady Miasta [...] z [...] lipca 2014 r., nr [...], w sprawie zmiany studium obowiązującego w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały przystąpiono przez podjęciem zaskarżonej uchwały, mianowicie uchwałą Rady Miasta [...] z [...] lipca 2007 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zauważyć należy, że ze skargi kasacyjnej wynika, iż w ocenie skarżącej fakt polegający na tym, że rozpoczęto postępowanie w sprawie zmiany studium wykluczał możliwość uchwalenia planu miejscowego przed zakończeniem tego postępowania, czyli przed uchwaleniem zmiany studium. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia ani w stanie prawnym obowiązującym w chwili uchwalenia zaskarżonego planu, ani w stanie prawnym obowiązującym w chwili wniesienia skargi, ani w obecnym stanie prawnym. Relacje pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są określone przede wszystkim w art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.). W art. 9 ust. 4 powołanej ustawy stanowi się, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis ten nie był zmieniany od początku obowiązywania ustawy. Natomiast w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu pierwotnym (Dz.U. nr 80, poz. 717) stanowiono - w istotnym w rozpoznawanej sprawie zakresie - że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przepis ten został zmieniony jedynie raz, mianowicie ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130, poz. 871), która weszła w życie 21 października 2010 r. Od tego dnia stanowi się w nim, w istotnym w rozpoznawanej sprawie zakresie, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Podczas uchwalania zaskarżonego planu miejscowego, z uwagi na treść art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r., nadal obowiązywała pierwotna wersja art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego. W żadnym razie jednakże powołane przepisy nie stanowiły i nie stanowią podstawy do przyjęcia, że uchwalając plan miejscowy należy uwzględniać studium w wersji przygotowywanej, ale jeszcze nie uchwalonej oraz że w celu zapewnienia zgodności ze studium, które może być uchwalone w przyszłości, należy powstrzymać się z uchwaleniem planu miejscowego do czasu uchwalenia nowego studium. Ustawodawca zawsze w tych przepisach odwołuje się do ustaleń studium, a więc uchwalonego studium. Żaden przepis nie stanowi też podstawy do przyjęcia, że nie można uchwalić planu miejscowego, gdy w toku jest postępowanie w celu zmiany studium. Można też wskazać na art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym przez cały czas obowiązywania ustawy stanowi się, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Także ten przepis, regulujący relację pomiędzy studium a planem miejscowym na etapie przygotowania projektu planu, odwołuje się do "zapisów" studium, a więc również do stadium obowiązującego, a nie przygotowywanego. W skardze kasacyjnej poza art. 9 ust. 4 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje się żadnych innych przepisów mających uzasadniać stawianą w ocenianych podstawach kasacyjnych tezę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do orzeczeń NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, mających tę tezę wesprzeć, jednakże w żadnym z nich nie sformułowano poglądu prawnego zbieżnego z tym, który przedstawia się w skardze kasacyjnej. W szczególności w żadnym nie stwierdzono nieważności planu miejscowego dlatego, że nie uwzględniał on projektowanego studium. Wręcz przeciwnie. Np. w powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1974/11, stwierdzono w uzasadnieniu, że "(n)ie ma (...) wątpliwości, że studium powinno być uchwalane wcześniej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skoro rada gminy przy sporządzaniu planów miejscowych jest związana ustaleniami studium". Pogląd ten sformułowano zaś w wyroku, którym zaakceptowano stwierdzenie nieważności planu miejscowego, który został uchwalony tego samego dnia co studium, z którym miał być jakoby zgodny. Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. należy zauważyć, że ze skargi kasacyjnej wynika, iż twierdzenie o nieproporcjonalnym ograniczeniu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą łączy się z uchwałą Rady Miasta [...] z [...] lipca 2014 r., nr [...], w sprawie zmiany studium obowiązującego w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej podjęcie wskazanej uchwały, z której wynika, że teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, jest w studium przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, świadczy o tym, że już w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały nie istniał powód ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącej, mianowicie konieczność utworzenia terenów zielonych. W związku z taką argumentacją należy wskazać na dwa zagadnienia. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że decydującym o przeznaczeniu działki skarżącej na tereny zielone czynnikiem były ustalenia studium obowiązującego w chwili uchwalenia zaskarżonego planu. W ocenie NSA swoboda organów gminy w zakresie określenia w planie miejscowym sposobu zagospodarowania terenów jest ograniczona ustaleniami studium z uwagi na powołane już art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg niesprzeczności planu miejscowego ze studium może być zatem w niektórych przypadkach wystarczającym powodem wyboru określonego sposobu zagospodarowania terenu. Tak było w rozpoznawanej sprawie. Skoro w chwili uchwalania zaskarżonego planu teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, w studium przeznaczony był na zieleń publiczną, to w planie miejscowym nie mógł zostać przeznaczony na budownictwo mieszkaniowe. Po drugie, okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazują, że w istocie chodzi w niej nie o kontrolę zgodności planu miejscowego z prawem, ale o swoiste wymuszenie jego zmiany z uwagi na okoliczności, które powstały po jego uchwaleniu. Skarga na plan miejscowy wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. do sądu administracyjnego jest jednym ze środków kontroli wykonywania administracji publicznej stosowanych przez sądy administracyjne. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że co do zasady sądy administracyjne powinny uwzględniać stan prawny i faktyczny z chwili podjęcia zaskarżonego aktu. W odniesieniu do planów miejscowych wskazaną zasadę potwierdza art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym stanowi się, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powołanego przepisu nie wynika zatem, aby podstawą stwierdzenia nieważności planu miejscowego mogło być zdarzenie mające miejsce po jego uchwaleniu. Zauważyć też należy, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano tryb oceny aktualności studiów i planów miejscowych (art. 32), a także ułatwienia w zmianie studiów i planów miejscowych w przypadku zmiany ustaw (art. 33). Z powołanych przepisów wynika jednakże, że utrata aktualności tych aktów planistycznych, czy też zmiana ustaw powoduje konieczność ich zmiany przez organy gminy, a nie stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że niezasadna jest także podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wystarczy wskazać, że z tego co już powiedziano wynika, iż bez znaczenia dla możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego było to, że po jego uchwaleniu doszło do zmiany studium w taki sposób, że ustalenia planu odnoszące się do nieruchomości skarżącej, zgodne ze studium w chwili uchwalenia planu, przestały być zgodne ze studium. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. NSA uznał, że art. 182 § 2 p.p.s.a., przewidujący możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w przypadku zrzeczenia się rozprawy w skardze kasacyjnej i niezażądania przez pozostałe strony przeprowadzenia rozprawy, może być, szczególnie w świetle art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), wykładany rozszerzająco. W ocenie NSA dopuszczalna jest zmiana złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej i późniejsze zrzeczenie się rozprawy. W takim przypadku skarga kasacyjna może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pozostałe strony, zawiadomione o zmianie wniosku, w terminie 14 dni nie zażądają przeprowadzenia rozprawy. Mając to na uwadze zauważyć należy, że skarżąca pismem z 5 lipca 2021 r. zmieniła zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, domagając się rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym, a organ administracji zawiadomiony o zmianie wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.