II OSK 955/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1241/13 o odrzuceniu skargi T. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr LVII/820/2013 w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1241/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę T. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr LVII/820/2013 w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza. Jednocześnie Sąd zwrócił skarżącej kwotę 300 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Miejskiej w Czeladzi do zaprzestania naruszania prawa. Uchwałą z dnia 26 września 2013 r. organ uchwałodawczy odrzucił powyższe żądanie. Następnie Sąd wskazał, że podstawą do wywiedzenia w niniejszej sprawie skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594), który wiąże uprawnienie do wniesienia skargi m.in. z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie Sądu, nie sposób stwierdzić, że uchwała rady miasta o przeprowadzeniu referendum narusza czyjkolwiek interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ww. ustawy. Uchwała, której istota sprowadza się do wyrażenia przez organ uchwałodawczy gminy woli przeprowadzenia referendum zmierzającego do odwołania organu wykonawczego gminy nie rodzi żadnych skutków mogących bezpośrednio oddziaływać na czyjąkolwiek sferę praw i obowiązków. Zmierza ona jedynie do poddania osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy ocenie dokonywanej przez członków wspólnoty gminnej w drodze głosowania w referendum i obliguje komisarza wyborczego do wydania w określonym trybie postanowienia o przeprowadzeniu referendum. Zrozumiałą chęć uniknięcia takiej oceny przez osobę mającą być jej poddaną, zdaniem Sądu, należy postrzegać jako interes faktyczny, nie podlegający ochronie w drodze skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy. Z powyższych względów Sąd uznał za niedopuszczalną skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania prezydenta miasta wniesioną przez osobę piastującą tę funkcję. Powyższe stwierdzenie obligowało Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia T. K., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ww. ustawy pomimo tego, iż skarżąca interes prawny w sposób wyczerpujący wykazała zarówno w wezwaniu do zaprzestania naruszenia prawa, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd uznał, iż skarga podlega odrzuceniu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim wskazać należy, że kluczową w niniejszej sprawie kwestią jest posiadanie przez T. K. legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Czeladzi w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza, którego funkcję sprawuje skarżąca. Jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, brak wykazania przez skarżącą naruszenia interesu prawnego, a zatem przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czyni skargę tę niedopuszczalną, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z taką konkluzją, przy uwzględnieniu dyrektywy interpretacyjnej zakazującej zawężania wykładni prawa do sądu, nie sposób się zgodzić. Jak przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest swoistą klauzulą generalną stwarzającą możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Tożsamą tezę zawarł Trybunał w uchwale z dnia 19 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) dokonując wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pod rządami obowiązującej wówczas Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.). W wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 Trybunał przyjmując zaś za ustaloną tezę, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób, podkreślił, iż przepis ten nie ogranicza prawa do sądu lecz je kreuje. Uwzględniając zatem powyższe argumenty natury konstytucyjno-prawnej w niniejszej sprawie rozważyć należy, czy w przypadku wykluczenia drogi do kontroli sądowoadministracyjnej, skarżąca dysponować będzie możliwością realizacji przysługującego jej prawa do sądu rozumianego jako materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie. Zaznaczyć zatem należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie przez T. K. uchwała Rady Miejskiej w Czeladzi została podjęta w trybie art. 28a ustawy o samorządzie gminnym regulującym procedurę odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przed upływem kadencji. W świetle powyższego uregulowania, podjęcie inicjatywy przeprowadzenia referendum warunkowane jest uchwałą rady gminy o nieudzieleniu absolutorium, która - zgodnie z ustaloną, jak się wydaje, linią orzeczniczą - nie może być zaskarżona przez wójta do sądu administracyjnego z uwagi na brak interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 206/09). Jak należy wnioskować z art. 28a ust. 3-5 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum, lecz nie musi. Podjęcie zaś takiej uchwały uruchamiającej procedurę w sprawie przeprowadzenia referendum warunkowane jest przeprowadzeniem swoistego postępowania, w którym organ uchwałodawczy zapoznaje się z opinią komisji rewizyjnej, a także uchwałą RIO w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu absolutorium, przy zapewnieniu czynnego udział organu wykonawczego w tym postępowaniu. Jednocześnie, co warto podkreślić, przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani też przepisy ustawy o referendum lokalnym, nie przewidują drogi sądowej dla tego typu spraw. Milczenie ustawodawcy w tej kwestii nie może być jednak traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadząca do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie uwzględniła prokonstytucyjnych jej aspektów w kontekście ustalenia dopuszczalności drogi sądowej. Proponowana przez Sąd interpretacja spowodowałaby bowiem pozbawienie ochrony sądowej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) celem zbadania legalności aktu organu gminy, który regulując sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym może negatywnie zaważyć na jednostkowych interesach prawnych lub uprawnieniach. Uwzględniając zatem wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP istotę sprawowania wymiaru sprawiedliwości i sądowej ochrony praw jednostki stwierdzić należy, że brak jest podstaw do wyłączenia prawa do sądu w przypadku kwestionowania przez wójta podjętej w trybie art. 28a ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zbadać, czy interes prawny skarżącej został w istocie naruszony poprzez niedochowanie przepisów ustawy o referendum lokalnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o zwrot kosztów postępowania, zauważyć należy, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/3/42).